杜某诉市公安局不履行法定职责，法院两次传唤原告杜某参加诉讼，但其均拒不到庭。审理期间，被告提交市司法精神病鉴定委员会作出的《精神病司法鉴定书》，证明原告有精神分裂症，并正在发病期。法院第三次传唤原告的丈夫，根据有关法律的规定，告知其应作为原告的法定代理人参加诉讼，但原告丈夫否认原告患有精神分裂症，明确表示拒绝参诉，并向法庭提交了拒绝出庭应诉的书面声明。
关于此案，法官曾有两种处理意见：一种意见认为，在行政审判程序中，法院可以依据当事人提供的司法鉴定书直接认定原告的诉讼行为能力；另一种意见认为，民事特别程序是认定当事人行为能力的专门程序，当行政诉讼的被告以原告不具有行为能力作为抗辩理由时，通过行政诉讼程序不能径行作出对原告行为能力的认定，而应启动民事特别程序，原行政诉讼程序中止。
从这一案件中引发出来的问题是：第一，作为原告一方诉讼能力可能缺失，可能为无行为能力人，应通过哪个程序进行确认？是由行政诉讼程序对原告主体资格进行确认还是由另外的民事诉讼程序对自然人的行为能力进行确认？第二，如果通过另外的民事诉讼程序，应该由谁提起这个程序？如果是被告对原告的诉讼能力提出异议，被告是否有资格提起民事诉讼程序；如果原告在行政诉讼过程中明显有诉讼能力欠缺的情况，法院是否可以主动提起？第三，行政诉讼程序应如何进行？
对于行政诉讼原告主体资格的性质，大多数学者认为是一个程序问题，解决的是公民是否有资格提起行政诉讼，不涉及争议双方实体权利义务判断。这是因为，不享有原告资格的当事人提起的行政诉讼，法院不能受理，但享有原告资格的人提起行政诉讼后，并不能保证必定胜诉。行政行为是否违法，需要法院进一步审理才能明确。行政诉讼原告资格只能是解决提起诉讼的程序问题。
对于行政案件受案范围的审查，法院都是当然地在预先肯定原告是正常的、有行为能力人的基础上的。对于谁来告的问题，行政诉讼只审查其与行政行为的利害关系有无。在行政诉讼阶段，法院仅就行政行为的合法性与否进行审查，不涉及双方的民事权利及其他。行政诉讼从立案到受理到诉讼阶段，法院都不会针对原告是否真的具有完全的行为能力进行实体审查，这是符合行政诉讼特点和目的的。
对于自然人行为能力的认定有专门的民事程序予以规定，行政诉讼不能代替民事诉讼审查本应属于民事法律关系的内容，否则会造成两种诉讼审查内容的交叉与混乱。因此，对于行政诉讼中唯一一个具有民事法律关系特征的内容，原告行为能力问题的审查，应由民事诉讼予以解决更为合理。
根据最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第5条规定，在诉讼中，当事人及利害关系人提出一方当事人患有精神病(包括痴呆症)，人民法院认为确有必要认定的，应当按照民事诉讼法规定的特别程序，先作出当事人有无民事行为能力的判决。确认精神病人(包括痴呆症人)为限制民事行为能力人的，应当比照民事诉讼法(试行)规定的特别程序进行审理。在民事诉讼特别程序中，有专门就公民是否为无民事行为能力或者限制民事行为能力进行认定的程序规定。基于公民的诉讼能力在整个诉讼中的地位，在这个问题存在异议的情况下，有必要通过民事程序加以确认，这是行政诉讼进行的必要前提条件。
根据民事诉讼法第170条规定，申请认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力，由其近亲属或者其他利害关系人向该公民住所地基层人民法院提出。在行政诉讼中，参照最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第5条的规定。当事人及利害关系人可就公民诉讼能力问题提出异议并申请启动特别程序，也就是说被告可就原告诉讼能力的问题启动特别程序。基于行政主体与行政相对人在行政阶段存在行政管理的权利义务关系，在诉讼阶段又存在诉讼权利义务关系，作为被告的行政机关属于民事诉讼法的“其他利害关系人”或者“当事人及利害关系人”都是顺理成章的。行政诉讼被告在对原告诉讼能力存疑的情况下启动特别程序没有问题。
在有些情况下，原告在诉讼及庭审中表现出明显的思维混乱倾向，诉求或事实理由陈述不清，而原、被告双方均不就此提出异议，法院将如何进行诉讼程序，法律没有明确规定。第一种意见认为，法官对当事人的诉讼行为能力问题不应主动进行审查，理由是双方当事人均未提出异议，对双方认同的事实予以认可。民事诉讼法第64条第1款规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”第二种意见认为，法官应对当事人的诉讼行为能力主动进行审查。根据“不告不理”的法理和司法权被动性的原则，法院似乎应当以申请为之，但基于对程序公正的考虑，法院得以职权主动审查。
笔者认为，民事行为能力的确认主要还是一种民事法律关系的确认，法院不应主动启动该程序，否则将剥夺民事主体对自己权利的自由处分。法院作为中立的第三方，应该充分尊重原、被告双方的实体权利和诉讼程序权利的选择，行政诉讼仅就行政行为的合法性进行审查，民事诉讼仅就当事人提出的诉讼要求进行审查。因此，在行政诉讼程序中，即便原告不能表述清楚自己的诉求和事实理由，法院也不能依职权启动特别程序，而只能依据其诉讼请求不明确驳回其起诉。
回到本案，参考最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第193条的规定，在诉讼中，当事人的利害关系人提出该当事人患有精神病，要求宣告该当事人无民事行为能力或限制民事行为能力的，应由利害关系人向人民法院提出申请，由受诉人民法院按照特别程序立案审理，原诉讼中止。
笔者认为，在行政诉讼中，被告提出原告为无民事行为能力人的情况下，法院不能仅仅通过司法鉴定认定原告的诉讼资格，而应当中止行政程序。由被告通过民事诉讼申请确认原告为无民事行为能力人，待原告提出法定代理人才能继续行政诉讼的审理，否则法院只能以原告具有诉讼资格而继续进行实体审理。这是出于对原告诉讼资格的重视和保护，原告的行为能力只能由专门的认定程序予以确认。行政诉讼程序主要审查被告行为的合法性与否，对原告主体资格的认定只是形式上的审查，这也符合行政诉讼法监督行政机关依法行政、保护相对人合法权益的立法目的。
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