行政执法效能评议指标体系研究思维导图

落花凄凉

2023-03-15

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研究

评议

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行政执法

指标

效果

行政

行为

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对象

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中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法，对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而，到目前为止，鲜见相关方面的系统研究。

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思维导图大纲

一、行政执法效果的内涵和操作定义

任何一个概念要想具有学术使用价值，一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义(conceptual definition)，即此概念包含哪些方面的基本特性(essential qualities)。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调，国家能够低成本地实现管理职能;反之，则说明两者的关系相对紧张，国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的，即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响，亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便，本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此，行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应，是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以，从心理学角度来看，行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度，行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。

所谓一个概念的操作定义，就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念，要真正测量它，必须把它具体化为一系列指标(indicators)。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性(essential qualities)即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下，对概念每一维度的含义进行具体化，或可操作化(operationalization)。通常，为了保证测量的效度(validity)和信度(reliability)，对维度的测量都采用多题项量表(multiple-item scales)。为了对此进行说明，本文在开篇就将研究成果展示如下表。

序号一级指标二级指标三级指标量化分

2 对执法依据的形式渊源的了解度 1

3 对行政执法主体的了解度 1

4 对行政执法程序的了解度对行政执法各种期限的了解度 2

5 对行政执法过程中程序性权利的了解度 2

6 对行政执法实体内容的了解度 1

7 认可度对行政执法主体是否适格的认可度行政执法主体是否适格 1

8 行政执法人员是否持证上岗 1

9 对行政执法适用依据是否恰当的认可度 1

10 对行政执法的事实依据是否清楚的认可度事实是否清楚 1

11 证据是否确凿 1

12 对行政执法是否依程序作出的认可度违反法定程序 3

13 滥用行政执法权力 3

14 满意度对执法人员语言及态度的满意度语言是否规范、文明 1

15 态度是否端正 1

16 对执法人员自由裁量的满意度行政执法的自由裁量是否合理 3

17 行政执法人员执法过程中是否采纳了当事人合法、合理的意见 1

18 对执法公平性的满意度同样情形下执法人员是否采用了同样的执法尺度 2

19 对执法效率的满意度行政执法是否及时 1

20 对执法依据更新及时与否的满意度执法依据更新的及时性 3

21 执法依据公开方式渠道的多样化 1

22 信访、复议提起率 2

23 行政诉讼败诉率 3

二、行政执法效果评议的主要内容

在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题：

一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议，其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”，缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外，某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。

三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。

四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议，还包括行政执法合理性的评议，没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然，这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。

五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同，评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果，是评议当中最难把握的内容。

三、行政执法效果的评价指标体系的构成

评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。

评议指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。

行政执法行为效果评议的内容确定之后，关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。

从指标的类型来看，应当处理好以下几方面的关系：

(三)肯定性指标与否定性指标的关系。肯定性指标又称“正指标”，反映行政执法的成绩和进步，比如社会公众对政府行政执法的满意度，统计数据越大说明成绩越显著;否定性指标又称“逆指标”，反映行政执法中存在的问题和消极面，如乱收费乱罚款的事件次数和金额，统计数据越小说明行政执法越有成效。行政执法效果评议指标体系大多数是肯定性指标，但有必要设置一定数量的否定性指标，从正反两方面综合评议行政执法效果。但是，否定性指标的使用，带有较高的敏感性，政府部门评议主体顾及关系或情面，往往手下留情，因此这也是本文将行政执法相对人作为行政执法效果评议主要主体的原因。实践中，肯定性指标与否定性指标之间的界限并非十分明确，比如，对有关部门的投诉率当作否定性指标，但是，试想一下，如果干群关系冷漠僵化，群众已经不再信任政府，反而没有投诉或投诉率很低，反过来，当原先“门难进、脸难看、事难办”的状况在政风建设中有所改观，反而会产生较以前更高的投诉率，因此，不能静止地看投诉率，还要看投诉率的变化，还要将投诉率和限时办结率、投诉问题解决的满意率结合起来看，这样，才能准确、客观地评议行政执法的成效。

绝对指标与相对指标的关系。绝对指标是用绝对数即统计总量反映行政执法的状况，但是，由于不同评议对象的基础条件、职责范围、工作难度等不同，直接进行绝对指标的比较不尽合理。因此，应当采用相对指标，比如，在全国或一省范围内同行排序位置的变化，与自己历史上的同期数据比较的变化差别等。在实践中，可以先使用绝对指标，取得原始数据，再将其折算调整为相对指标，是比较适宜的。目前对社会综合治理、计划生育、重大安全责任事故等实行“一票否决”，采用的就是绝对指标。

四、行政执法效果评价的方法选择

(一)评议对象，分类排序。由于评议对象在工作性质、职责范围、工作难度等方面有差别，将全部评议对象直接统一评议排序缺乏可比性。为了增强评议结果的可比性，行政执法部门将部门不同的行政执法权应当分类，

(二)评议内容，有所侧重。评议内容基本涵盖了行政机关行政执法的本质属性，体现了行政执法的总体目标和核心任务，强调了“廉洁、勤政、务实、高效”的执法机关形象，集中在廉政建设、勤政为民、作风建设和依法行政等方面。同时，针对行政执法的基本条件、发展阶段、工作重点，又有所侧重。

(三)评议过程，分步实施。行政执法效果评议，贯穿于行政执法的始终，每年组织一次，一般要经过以下阶段：(1)动员和调查阶段，主要任务是建立评议组织，制定工作计划，选聘和培训政风评议监督员，进行宣传发动，采取问卷调查等多种方式征询群众尤其是行政相对人对行政执法情况的意见和建议，形成人人关注评议、参与评议的良好氛围。(2)自查自纠阶段，被评议单位在广泛征求社会各界意见的基础上，结合自身实际，通过学习，查摆问题，剖析原因，寻求对策。(3)建章立制阶段，各单位对收集的意见、建议进行专题研究，制定出整改方案，进一步修订充实完善各项规章制度。对违规、违纪人员进行查处。(4)总结评估阶段，实行统一测评，分类排序，确定等次。(5)结果应用阶段，对行政执法效果评议结果向社会公布，并将评议结果作为政府目标管理考核的依据，给予相应的表彰奖励或批评处分。

(五)评议分数，加权处理。由于评议主体来自多方面，而且在评议中的地位和作用不尽相同，因此需要经过加权平均计算出被评议单位的测评总分，再按得分多少进行分组排序确定等次。权重分配直接影响到最终结果，因此，既要综合反映各方面的意见，也要突出评议主体的权威性和公正性。在各部分评议主体中，群众的评议意见占有相当重要的地位，体现了以群众满意不满意作为评价行政执法工作的最终标准的导向。一般来说，基层群众测评结果在总分中的比例占50%，行政执法效果评议组的评议结果占20%，人大、政协、民主党派测评结果在总分中的比例占20%，政府部门的评议占10%。

(六)评议结果，奖罚分明。按测评得分定出等次或是划定分数线。凡计划生育、社会综合治理、重大违法违纪案件、重大安全责任事故等被有关部门“一票否决”不得定为满意等次，每年后3名单位，对单位班子进行组织考核，帮助分析查找原因，定出整改措施，同时评议结果作为对被评议单位目标管理责任制年终考核、领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的主要依据。

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