以人民陪审员制度破解公益诉讼的困境思维导图

琴瑟如你

2023-03-15

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近年来，许多律师以普通公民身份提起“公益诉讼”的案件时常见诸于媒体，但在具体的案件中，绝大多数均未能发挥出公益诉讼制度在维护社会公众利益方面的作用。固然其中有着非常复杂的原因，但目前法院、法官在社会生活和政治体制中的尴尬地位，从而导致了司法机关在维护社会公平正义中的作用不能充分地发挥系其中最为主要的原因之一。因此，在具体的诉讼过程中，如何避免法院、法官在现实生活中的尴尬地位对诉讼结果的影响，不但可以破解公益诉讼中的困境、达到启动公益诉讼的目的，同时更有利于社会公平正义的实现，为构建和谐社会发挥出其诮的作用

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思维导图大纲

第一，造成目前公益诉讼难以胜诉的根本原因是什么？笔者认为，目前对公众利益侵害最大的往往系一些行政性垄断集团，这些集团或者自身直接具有行政权力，或者与行政权力部门有着种种利益上的一致性。从浅层次的原因分析，由于我国存在着由行政部门起草法律、法规的传统，并且一些行政部门本身就有制订行政规章的权力，而无论是行政部门起草法律、法规还是自己制订行政规章，其往往以实现部门自身利益最大化为原则，无视公众利益的存在和保护，造成了立法上的明显不公，导致法院裁决的不公。但是，尽管我国目前立法不公现象仍然普遍的存在着；但同时，这些不公正的法律、法规和规章由于违背法律应有的公平正义精神，而必然地与其他的法律存在着冲突。一般地说，司法权主动性、能动性的表现之一正是在诸多存在着冲突的法律之中，通过法律适用规则，选择最能够体现公正正义精神的法律，从而在现实的、动态的社会中实现社会的公平正义。

但我们还应当看到的是：由于复杂的历史原因，宪法中规定的“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”尚不能落到实处，尤其是在审理涉及行政性垄断部门的案件中，面对行政机关尤其是党政领导的干预，法院、法官在履行职责时往往处于非常尴尬的境地，尤其是在涉及到法官个人利益的时候，法官往往不得不屈从于外来的干预。因此，从深层次的原因来看，造成目前公益诉讼之所以不能胜诉的根本原因并非在于立法不公，而在于司法机关的主动性、能动性未能充分发挥出来。

无庸讳言，正是行政垄断性集团有着部分立法特权，因此，相对于一般的案件而言，在司法实践中打破这些集团凭借垄断性地位肆意侵害公众利益的案件需要更为深厚的法律功底，来源于普通公民的人民陪审员存在着法律知识相对缺乏的弊端。但我们还应当看到的是：一般地说，为在司法活动中更为充分地采取和体现民间的生活经验和道德价值的评判，在实行以普通公民身份陪（参）审制的国家，对于陪（参）审员的法律素质普遍的均没有过高的要求，甚至于一些国家（比如日本）还将具有法律知识作为刑事陪审员的排除理由。从这个意义上说，由缺乏深厚法律基础的普通公民参与公益诉讼案件的审理，通过来源于民间的道德价值的评价审理案件并无不当。另外，我们说，在现代诉讼制度中，庭审中当事人进行质证、辩论，同时又是从自身利益出发，向法官阐述自己对法律的理解、解释的过程；因此，即便是在公益诉讼中，原告在法庭辩论的同时，又是一个向法官和人民陪审员阐述各种法律之间的冲突、如何适用法律才能够获得最为公正裁决结果的过程，这样，并不会从根本上妨碍人民陪审员对法律之间的冲突、如何在冲突的法律之间寻求最能够体现社会公平正义的法律。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），由人民陪审员和法官组成合议庭审理的案件有两种。第一种是对于社会影响较大的刑事、民事、行政案件，由法院依职权决定采取人民陪审员制度；第二种是由当事人（刑事诉讼公诉人、行政诉讼被告人除外）申请采用人民陪审员制度。我们说，从一般社会公众的角度考量，因公益诉讼而提出诉讼几乎都可以称得上“社会影响较大的刑事、民事案件”，但从法院角度考量的话，一是由于人民陪审员的法律知识和审判实践经验不足，采取人民陪审员制度可能会影响到案件审理的进程和效率；二是由于实行人民陪审员本身就是对法院审判工作的监督方式之一，而尽可能地规避监督系一切个人和国家权力机构的本能；三是“社会影响较大”本身就很难寻求到一个明确的界定标准，因此在司法实践中让法院和法官依据《决定》要求依职权主动采纳人民陪审员审理案件是不现实的。

但是，正是由于采取人民陪审员制度有利于公益诉讼目的的实现，同时，《决定》又赋予了当事人申请人民陪审员参与案件审理的权力。因此，从在目前的社会现状中寻求自身最为有利的方法和手段这个角度而言，在公益诉讼中，律师应当主动向法院申请由人民陪审员和法官共同组成合议庭审理案件；但从目前媒体所报道的律师提起公益诉讼之后，鲜见有律师申请由人民陪审员组成合议庭审理案件的报道。笔者认为，这恐怕在一定程度上说明我们的律师对目前社会状况认知能力和适用能力尚有一定的差距。

第四，按照我国三大诉讼法和《决定》的规定，人民陪审员参与案件的审理仅仅适用第一审案件；我国目前实行的是两审终审制，从某种意义上说，最终的裁决结果往往取决于完全由法官组成合议庭的二审程序。但我们还应当看到的是：司法制度的完善和进步需要各种监督，而在各种监督中，既包含着制度内的监督，同样还包含着体制外的监督。

最后，虽然从理论上而言，由何种审判组织对案件进行审理仅仅属于技术层面的细节问题；法院应当发挥出其在维护社会公平正义中应有的作用，从根本上解决公益诉讼的目的，最终依赖于国家政治体制的改革和司法体制的改革，最终将法院在宪法中的地位落到实处；但我们应当看到的是：国家政治体制和司法体制的改革需要一个长期的、慢长的过程；因此，我们从技术层面上寻求问题得以最大程度的解决才是更为现实、更为有效的办法；同时，从技术层面寻求问题的解决本身就是促进国家政治体制改革和司法体制改革的动力之一。综上，笔者认为，在公益诉讼中采纳人民陪审员制度，既是现实社会中最有利于发挥公益诉讼在实现社会公平正义的作用最为现实的方法和手段，同时也可以通过采纳普通公民对司法活动的进入，改善司法机关尴尬处境、重树立司法机关社会形象和构建司法机关权威的重要方法和手段。综上，笔者认为，当律师以普通公民身份启动社会公益诉讼程序之后，应当主动地申请采纳人民陪审员组成合议庭审理案件，只有这样，才能够在司法实践中充分发挥公益诉讼的作用、达到启动公益诉讼的目的。

程计山

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