中国汽车产业政策与wto规则相容性分析思维导图

情殇未去

2023-03-14

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摘要：2008年7月18日，WTO裁定中国向进口汽车零件征收关税违反世贸规定。专家组建议DSB要求中国取消不符合WTO规则的相关措施。这是WTO首次裁定中国违反贸易规则。中国已经向DSB提起上诉。该案不仅涉及中国的汽车产业政策，而且涉及各国相关产业的调整和发展。

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思维导图大纲

2008年2月13日。由3名成员组成的WTO争端解决小组，对美国、欧盟和加拿大对中国的汽车零部件投诉案作出了初步裁定，认为中方对进口汽车零部件征收高关税的政策。违背了中国入世时的承诺，判决中方败诉。专家组报告已于2008年7月18日发布，要求中国取消不符合世贸组织规则的相关措施。继纺织品、成衣、皮鞋之后，汽车零部件现在成了欧美和中国之间最新的贸易纠纷焦点，中国遭遇了自2001年加入WTO以来的第一次败诉。

一、汽车零部件案的背景

(一)中美贸易摩擦引发中国在WTO四次作被告，一次作原告

中国入世以来，对外贸易发展迅速，国际贸易领域的摩擦不断，表现在中国人世5年内就成为遭遇反倾销调查最多的国家，每年约有400亿至500亿美元的中国出口商品受阻。从2004年12月11日起，中国进入一个关税和市场准入门槛大幅降低的“后过渡期”。历时两年。这是中国入世后的关键过渡期，其重要特征之一是贸易摩擦呈现出高发的态势。尤其是处于后过渡期的中美间的贸易摩擦更是人们关注的焦点。

2004年3月18日。美国就中国集成电路增值税退税政策提出WTO争端解决机制下的磋商请求，启动了WTO争端解决程序。这是中国加入WTO以来美国针对中国提出的第一起申诉。2007年，美国曾4次向WTO状告中国。除汽车零部件纠纷以外，其他3项中美贸易纠纷分别涉及中国限制从美国进口电影、音乐和书籍等知识产权行业产品，中国政府对相关企业提供不合理补贴，中国侵犯知识产权等。2007年9月14日，中国政府通过常驻WTO代表团致函美国政府代表团，就美方对中国铜版纸的反补贴暨反倾销措施启动WTO争端解决程序。这是中国入世以来。首次单独将中美贸易问题诉诸WTO。

中国与欧美的这场“汽车大战”旷日持久。美国和欧盟在2006年3月30日，加拿大在2006年4月13日，就“中国影响汽车零部件的进口措施”正式向世贸组织投诉，要求和中国磋商。澳大利亚、日本和墨西哥要求作为第三方加入磋商。美国和欧盟的相关官员甚至表示，中国的高额关税政策不公平地限制外国汽车企业进入价值高达190亿美元的中国汽车零部件市场。美欧认为，根据中国的人世承诺，其对汽车零部件的进口关税税率要明显低于整车的进口税率，而中国最近实施的涉及汽车零部件的进口税率却与整车的税率持平。中国的措施给予进口汽车零部件的待遇低于国产汽车零部件，或致使进口汽车零件比国产汽车零部件交纳更多费用。中国对汽车零部件进口关税的调整将迫使在中国境内从事汽车装配生产的汽车制造商放弃使用进口的汽车零部件进行装配。加拿大认为中国针对汽车零部件的关税政策使得西方汽车制造商不得不将生产转移到中国，并间接导致了本国相关岗位的削减。经过漫长的“拉锯战”之后，专家组作出这个不利于中方的初步裁决已历时两年，可见其问题的复杂性。美国认为，中国这样做是出于保护本国市场的需要。特别是保护本国汽车零部件工业。

(二)中国影响汽车零部件进口措施以及被指控违反的WTO协议

在本案中，根据美国、欧盟和加拿大的指控，专家组报告裁决的中国措施包括以下三部规章：(1)《汽车产业发展政策》(Policy Order 8)(国家发展和改革委员会令第8号，2004年5月21日，以下简称“第8号令”);(2)《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(Decree 125)(海关总署、国家发展和改革委员会、财政部、商务部令第125号，2005年4月1日起正式实施，以下简称“第125号令”);(3)《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》(Announcement 4)(海关总署第4号公告，自2005年4月1日起施行，以下简称“第4号通告”);以及对上述文件的任何修订、替换、补充，执行上述文件的措施或者其他相关的措施。

欧盟指出，根据这些措施，用于制造在中国销售的汽车而进口的汽车零部件，如果它们的进口超过某种“门槛”，将导致与整车关税相同的税负。欧盟认为，中国措施与WTO下列规定不一致，包括：1994年关贸总协定(以下简称GATT1994)第2.1条a项、b项，第3.2条、第3.4条和第3.5条，还有第3.1条所包含的原则;《与贸易有关的投资措施协议》(以下简称TRIMs协议)第2.1条和第2.2条连同解释性清单第1条a段和第2条a段：SCM(补贴与反补贴协议)协议第3条。此外，中国违反了《中国加入议定书》(以下简称WT/L/432)第1部分第1.2段、第7.3段，《世界贸易组织中国工作组报告》(以下简称WP Report)第203段、第342段的义务：中国取消或者削弱了欧盟依据WPReport第93段而享有的利益。美国的指控没有涉及GATT1994第3.1条和WP Report第342段，其余与欧盟一致。加拿大还提出中国违反《原产地规则协议》第2条，特别是b、c、d段，其余指控与美国相同。

最后，专家组的结论是，中国的措施违反了GATT1994第3.2条、第3.4条关于国民待遇的规定，违反了GATT1994第2.1(a)条、第2.1(b)条关于遵守减让表义务的规定，以及中国依据WP Re-port第93段所承担的义务。

二、中国的汽车市场与中国的汽车产业政策分析

(一)中国汽车及汽车零部件市场的现状

中国是新兴的汽车市场。在过去的10年间，中国汽车市场以22%年均增长速度快速增长，成为仅次于美国的世界第二大汽车消费市场。外国汽车和外国汽车零部件生产商竞相进入中国市场。中国已有近500家外国投资的汽车零部件生产企业，几乎囊括了所有世界知名企业。这些外国跨国公司在中国的投资形式是合资和独资。与此同时，汽车工业也是中国政府今后发展的重点行业。根据“十一五”规划，中国要将汽车工业作为国民经济的支柱产业，希望到2010年能够进入全球汽车生产三强的行列。目前，中国是世界第四大汽车生产国，位列美国、日本和德国之后。到2010年，中国汽车工业生产总值将占国内生产总值的5%，出口量将超过500亿美元。

(二)中国“第8号令”解读

2004年6月，中国颁布“第8号令”，它是为了适应不断完善社会主义市场经济体制的要求以及加入WTO后国内外汽车产业发展的新形势而制定的。目的是推进汽车产业结构调整和升级，全面提高汽车产业国际竞争力，满足消费者对汽车产品日益增长的需求，促进汽车产业健康发展。总之。“第8号令”就是要建立全国统一、开放的汽车市场和管理制度。如果说1994年中国《汽车产业发展政策》的颁布标志着汽车零部件工业开始进人过渡阶段，那么，2004年“第8号令”则标志着中国汽车零部件工业开始进入调整阶段。

根据“第8号令”，体现零部件产业保护政策的条款如下：(1)第8章第30-32条“零部件及相关产业”，其中第31条涉及零部件生产企业的扶持;(2)第10章第40-51条“投资管理”，其中第48条在整车领域涉及股比限制，但是对零部件生产企业没有限制;(3)第11章第52-60条涉及“进口管理”，可以说这一部分直接和“中国影响汽车零部件进口措施案”所争议的“产业保护政策”相关。其中第52条涉及“提高本地化生产能力”，但并未提及国有化率问题，第53-57条涉及汽车整车特征的认定，海关总署的具体管理办法就是根据第60条制定的。事实上，本案的焦点就在于“什么是构成整车特征的汽车零部件”。中方认为，引起争议的措施不是上述“第8号令”中那些原则性的规定，海关总署的“第125号令”和“第4号通告”的具体规定。但是，专家组认为，“第8号令”的第11章与“第125号令”和“第4号通告”有着明确的联系，后者是前者的具体实施措施。不仅如此，根据申诉方的请求，专家组不排除审查其他章节和条款的可能性。专家组最终认定，正是由于中国的措施仅仅是针对进口的汽车零部件，而国产汽车零部件并不受制于此，因此，中国政府对于进口的汽车零部件实施了高于国内同类产品的国内税措施，这与GATT1994第3.2条第1句不符。

虽然新汽车产业政策在许多地方对支持零部件产业的发展表了态，但新产业政策并没有谈到任何具有可操作性的措施，甚至连中国企业都在抱怨究竟会对他们带来怎样的好处。笔者认为，任何一个国家在发展国际贸易的过程中当然要保护本国利益，从这个意义上讲，我国汽车产业政策的制定无可非议。就汽车工业而言，这场争端告诫我们必须深刻反思目前这种以外资企业、引进车型为主的增长模式，转向以内资企业和自主创新为主的发展道路，否则我们的汽车工业将永远只有“增长”而没有“发展”，这类争端也将如影随形。

(三)“第125号令”和“第4号通告”与WTO不协调分析

1、作为“第8号令”有关进口管理的具体办法。“第125号令”第21条规定，进口汽车零部件是否构成整车特征，有3条标准：一是进口全散件(completely Knocked Down，以下简称CKD)组装或半散件(Semi-Knocked Down，以下简称SKD)组装汽车的;二是在“第125号令”第4条规定的认定范围内，包括进口车身(含驾驶室)、发动机两大总成装车的;进口车身(含驾驶室)和发动机两大总成之一及其他3个总成(系统)(含)以上装车的;进口除车身(含驾驶室)和发动机两大总成以外其他5个总成(系统)(含)以上装车的;三是进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%及以上的。第三项整车特征核定标准自2006年7月1日起开始生效。

为了规范汽车零部件进口秩序，“第125号令”对汽车生产企业进口汽车零部件在国内生产组装汽车销售的，所进口的汽车零部件凡构成整车特征的，海关实施先保税加工、后征税清关的管理制度。凡构成整车特征的，按整车适用税率征税，不构成整车特征的，按零部件适用税率并计征关税。对此，海关总署的解释是，由于“第125号令”这一规定，海关在企业生产组装汽车进入国内市场销售时才实施征税，可以有效遏制通过化整为零、分散进口等不正当竞争方式，逃避国家税收的行为，既保证了国家税收，又维护了公平竞争。

2、为了配合“第125号令”，海关总署发布的“第4号通告”同步实施，“第4号通告”第13条与“第125号令”是一致的。但整车特征核定标准则延期两年，即2008年7月1日起开始生效。

目前，在中国生产的合资车型中存在的普遍现象是，只是在中国进行本地化生产，而关键的包括发动机在内的主要零部件均为进口，企业却享受到了与自主品牌国产车同等的国民待遇。尤其是最近两年在中国生产的新车大部分都是以CKD组装、SKD组装方式生产的，越新的车型越是组装的。表面上看是这种行为给国内车市带来了繁荣，实际上正使中国面临成为汽车装配中心的危险。中国多次指出，出台汽车零配件总成按照整车征税政策的本意是促进外国零部件的国产化。

中国强调上述三个规章以及相关措施实施目的就是为了防止某些汽车企业“逃避”或者“规避”中国海关关税的非法行为。专家组认为，首先，在WTO范围内，只有纺织品与服装协议、反倾销协议和农业协议中有“反规避”的概念，本案中的“规避”不在协议范围内。其次，既然中国在人世承诺表中将整车和汽车零部件分成两类，且前者关税远高于后者，这就体现了中国政府鼓励零部件进口的政策导向，这种激励导向原则上与中国政府在人世谈判中的承诺表是一致的。然而，本案中，为了证明申诉方所抗议的中国进口措施“的确事实上是为了保证”与中国的关税承诺表相一致，中方至少必须证明各种规避行为为什么与关税承诺表不一致，且需要通过措施来加以阻止。但专家组认为，中方对于上述问题的解释没能让专家组满意。中方在这方面未能完成它的举证责任。

三、中国汽车零部件案法律争议焦点以及WTO相关协议的解释

(一)中国的进口措施是否与GATT1994第3.2条第1句相符?

专家组认为，GATT1994第3，2条中“国内税”(internal charge)的支付义务并不发生于产品进入另一成员方领土的那一刻，而是源于国内因素，发生在该产品已经进入到另一成员方的领土之后;而GATT1994第2.1条b项中的“普通关税”(ordi-llary customs duty)发生在进出成员方海关那一时刻。中方将其措施解释为一项关税措施显然是不适合的，因为它发生于汽车零部件已经进入到中国领土之后，而不是在进口那一刻，这些措施均应属于GAIT第3.2条中“国内税”范围。而不属于GATT第2，1条b项中“普通关税”，据此审查中国的上述措施应依据GATF第3.2条“国民待遇”条款，而不是中国主张的GATF第2.1条b项。专家组分析了第125号令的第5条、第28条后，提出了三个理由：(1)这项费用是向汽车制造商而不是一般进口商(无论是制造商还是供应商)征收的;(2)这项费用并非基于零部件进入中国关税领土而征收，而是基于那些部件来自其他国家和/或其他进口商被一起用于组装汽车;(3)存在这样一个事实，即同一批装运的相同的进口部件可能适用不同的税率，取决于哪个被组装成了整车。专家组认为，如果在进口到一个成员关税领土之后，产品的组装能提供一个关税分类的依据，这个关税分类制度将损害作为WTO协议核心原则之一的GATT1994第3条规定的国民待遇义务。

在否定了中国关于其措施应适用GATT第2.1条b项的主张后，专家组开始审查申诉方提出的有关中国措施与GATT第3.2条不符的请求。专家组引用了上诉机构在“加拿大一期刊案”中所做的分析，即应当分两步来审查一项措施是否符合该条款：第一，审查进口产品与国内产品是否属于“同类产品”(like products);第二，审查该进口产品是否被以超过国内产品的税率征税，如果这两个问题的答案都是肯定性的，那么就存在违反第1句的情形。第一步很简单，专家组认为，“原产地”是区分国产与进口零部件唯一的标准。而且本案申诉方满足了他们的举证责任。至于第二步，专家组引用了上诉机构在“日本酒类税”案中的分析，即上诉机构对“超过”(in excess of)一词建立了严格的标准，只要一成员施加了不符合GATT第3条的税费，即使是最小数额的“超过”也是太多了，因为GATT1994第3.2条第1句是对歧视性征税的禁止，不以贸易效果为条件，也不受最低标准的限制。

专家组最终认定，由于中国的措施仅仅是针对进口的汽车零部件，而国产汽车零部件并不受制于此，中国政府对于进口的汽车零部件实施了高于国内同类产品的国内税措施，这与GATT1994第3.2条第1句不符。笔者认为，中国仅仅以“是边境措施，不属于国内税范围”来抗辩是不具有说服力的。

(二)中国的进口措施是否与GATT1994第3.4条相符?

GATT1994第3条的广泛和根本目的，是避免国内税和管理措施中的保护主义。具体地说，是确保国内措施不以对国内生产提供保护的方式适用于进口或国内产品。申诉方认为，中国对外国进口汽车配件的税收政策有歧视嫌疑，旨在鼓励中国汽车厂商使用国内汽车配件。专家组在判断中国进口措施是否违反GATT1994第3.4条时，主要审查以下三个要素：(1)涉诉的进口产品与国内产品是否是“同类产品”?(2)涉诉的措施是否是有关影响其国内销售、分销、购买、运输、分配或使用的全部法律、条例和规章?(3)进口产品所得到的待遇是否低于国内同类产品?

关于第一个要素，专家组认为。GATT1994第3.4条中的“同类产品”的范围比GATT1994第3.2条的范围还要广，那么，既然前面已经确认，那么本案涉诉的进口汽车零部件与中国国产零部件当然也是GATT1994第3.4条意义上的“同类产品”。关于第二个要素，专家组认为，中方只强调这些措施是一种“边境措施”或者“海关措施”。中国并没有否认其措施属于GATT1994第3.4条中的“法律、条例和规章”。因此，专家组认为，中国的三部规章属于适用于全部汽车制造商使用进口零部件情形的强制性法律、法规。至于第三个要素，专家组援引了上诉机构在“韩国一牛肉措施”案中的论述，来解释“低优惠”(less favorable)的含义，即“进口产品和国内同类产品之间形式上的不同待遇对于证明违反GATT1994第3.4条既不是必须的，也不是充分的。判断是否给予进口产品以低于国内同类产品的待遇应当考察一项措施是否改变了与市场相关的‘竞争条件’从而对进口产品造成损害。”专家组认为，一方面中国实施的认定构成整车的标准和行政程序给汽车企业带来了负担、增加了装备费用;另一方面，由于中国的国内同类产品并不适用于涉诉措施所形成的行政程序，而仅适用于进口产品。“使得从装备一个新车型到鉴定中心鉴定的全部装备过程面临一个实质上的延误”，因此这些措施改变了中国市场的“竞争环境”，从而对进口零部件造成损害。基于此，中国的措施对进口产品给予了低于国内同类产品的优惠，这与GATT1994第3.4条不符。

笔者认为，美、加、欧等国挑起这场诉讼的实质目的，是修改中国的汽车产业政策，实现变相进口，将中国的汽车工业变为他们能控制的组装业。但是，第125号令确有欠妥之处，容易引发争议。而且无论外国汽车及汽车零部件生产商、外商投资企业还是本国汽车零部件商都没有得到好处。

(三)中国是否有正当理由援引第20条d项?

(四)中国关于CKD和SKD的规定是否违反了WP Report第93段?

中方认为，在WP Report中，中国政府承诺对CKD和SKD的关税不超过10%。但前提条件是中国为CKD和SKD“单独设立”了税号，而该税号在中国人世时并不存在。也就是说。由于第93段规定的前提条件没有发生，因此违反第93段承诺的问题就不存在。然而申诉方认为，中国的涉诉措施实际上已为CKD和SKD划出了需承担25%的关税界限。因此中国事实上已为CKD和SKD“设立”了关税。鉴于此，专家组调查了《商品名称及编码协调制度公约》(HS Convention)关于商品编码的规定，发现各成员设立超出6位数水平的不同关税税号(tariff lines)已是一种共同的关税实践。专家组分析了中国第125号令第21.1条对于CKD和SKD构成整车特征并以整车缴纳关税的规定，认为“一旦中国决定于2004年和2005年实施涉诉措施并通过该措施系统地为CKD和SKD进口设置某种关税号，这一行为有效地为CKD和SKD‘设立’了关税号。”尽管中国根据其国内法律体系有完全的自由来决定以何种方式建立新的税号，但是在评估适用中国第93段的承诺的条件时，专家组必须考虑中国措施的实质性影响。由此。中国通过在关税表中为CKD和SKD设立单独关税税号。并且颁布涉诉措施。已经满足了适用第93段的前提条件;那么，中国将CKD和SKD视为整车征收25%的关税。就违反了它在第93段中“不超过10%的关税”的承诺。

此案尚未了结，中国已向DSB(争端解决机构)提出上诉，意味着中国要走完所有的程序。汽车零部件争端不仅仅是进口关税问题，也不仅仅是汽车零部件产业本身的问题。中国入世7年，所面临的履行人世承诺的压力越来越大。贸易摩擦不断升级。无论是人民币升值、中国产品出口成本上涨，还是降低中国的贸易顺差水平，中国在球场上不停地奔跑接球。中国的贸易伙伴在做教练时是“无所不用其极”，迫使中国一次又一次地调整和修改国内措施。对此，中国的态度始终是积极的，不断地在学习游戏规则。一方面我们要严格按照WTO的相关规定去做：另一方面我们也要维护国家利益，据理力争。