新民事诉讼法实施后基层法院执行难问题再探析思维导图

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2023-03-10

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问题

执行

法院

实施

基层

民事诉讼法

被执行人

党政机关

民事诉讼法

民事诉讼论文

2008年4月1日新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》正式实施了。本次修订有很大的部分体现在执行程序上，其目的就是为了从立法的层面破解法院在实践中面临的越来越突出的执行难问题。该法修订后自4月1日实施以来近一年了，笔者通过调查研究，发现在此期间基层法院的执行难问题得到一定程度的缓解，难以执行的案件比往年同期减少了很多，然而执行难问题并没有完全解决，本文试着对这些执行难问题进行分析探讨，并提出意见和建议，希望对司法实践有所帮助。

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思维导图大纲

一、仍然存在的执行难问题

新修订的民事诉讼法实施后，有关单位不协助执行造成执行难的问题得到了很大程度的解决，因为新民事诉讼法将不协助执行的罚款数额大大提高了。原来对个人罚款一千元以下、对单位罚款一千元以上三万元以下，如此少的罚款数额对拒不协助执行人来说“不痛不痒”。现在新民事诉讼法将对个人的罚款数额提高到一万元以下、对单位的罚款额度提高到一万元以上三十万元以下，这样让不协助执行人能够感觉到罚款的“痛”。从我们调查的情况来看，目前执行难主要体现在三个方面：一是被执行人及其财产难找；二是被执行人无履行能力；三是三是涉及党政机关的案件难以执行。

二、仍然存在执行难的原因

（一）被执行人经济困难。无论是“被执行人难找”造成执行难，还是“被执行人无履行能力”造成执行难，都与“贫穷”脱不了关系。笔者所在的地区是湖北省有名的贫困地区——恩施土家族苗族自治州，这个地区的基层法院受理的案件中90%以上都涉及到农民或者农村。由于这个地区经济落后，农民的收入水平很低，很多农民都外出打工谋生。涉诉的农民一旦外出打工，就下落不明，法院执行案件就陷入僵局。对于那些没有外出打工的被执行人，法院虽然可以找到他们，但是因为贫困他们大多没有财产或者只有少量的财产可供执行，这类执行案件也是难以执结。

（二）基层法院公信力和权威性不高

我们发现：如果被执行人是普通老百姓，他们有一个绝招可以对付基层法院的执行，那就是上访，不停地上访，向县（市）委、向地委、向省委甚至向中央上访；如果被执行人是有关系、有背景的特殊人物，他们就可以傲慢地、强硬地对抗执行人员甚至谩骂殴打执行人员；如果被执行人是地方党政机关，它们可以用手中的权力对基层法院施加压力干扰法院的执行。那么，为什么会出现这种情况呢？其根本原因就是基层法院的公信力和权威性不高，基层法院要受同级党委的领导，基层法院的人、财、物要受制于同级党政机关。于是就出现了中国的司法特色——人们信“访”不信“法”，法院办案要向党政机关汇报、请示，法院执行没有党政部门的支持和配合无法进行。当人们的权利通过法院的判决无法得到实现的时候，当被执行人通过地方党委政府可以阻止法院判决执行的时候，当法院的生效判决需要地方党委政府的支持和配合才能得到执行的时候，法院的公信力和权威性将消失殆尽，诉讼不再是权利救济的最后途径，信访成为权利救济的最后途径，法院将沦为一种摆设。

（三）立法不完善的原因

新民事诉讼法虽然针对执行难作了重要的修改，但是笔者认为立法还是有些不足，这些不足也是执行难的一个原因。这里只举两个例子：

（一）《民事诉讼法》第一百零五条规定“拘传、罚款、拘留必须经院长批准”，第二百二十四条规定“法院在执行中进行搜查，必须先由院长签发搜查令”。可见法院在执行中采取拘留、搜查等强制措施时必须先由院长批准或者签发搜查令。法院在执行中，常常会遇到紧急情况，需要立即采取拘留或者搜查的强制措施，才能阻止被执行人逃跑，才能防止被执行人转移和隐匿财产，但是法律规定采取这些强制措施时，要么必须先得到院长的批准要么必须先由院长签发搜查令，否则是违法行为，可是等到院长批下来或签下来后，已经丧失了采取强制措施的大好时机，因此，造成执行工作无法顺利完成。

（二）对于被执行人经济困难无履行能力而难于执行的情况，法律没有做出明确的规定。《民事诉讼法》第二百三十三条第一款第（五）项仅仅规定“作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的”裁定终结执行。笔者认为这一规定是有欠缺的，法律只规定了无力偿还“借款”这种情况，而没有规定无力偿还其他的债务的情况，并且这种处理方式也严重损害申请执行人的利益，申请执行人肯定也不会因此善罢干休，这样怎么能达不到法律效果与社会效果的统一呢？

三、对策及建议

（一）对于被执行人经济困难没有履行能力造成执行难的情况，可以尝试建立两种制度来解决。

一是可以建立一种“执行困难基金”，先由该基金为经济困难的被执行人垫付全部或部分的执行款，当被执行人经济好转时由法院继续对被执行人进行执行，法院将执行到的款项返还给该基金。法院的每一个判决在执行的时候都可能存在着执行不到位的风险，而这种风险往往是由被执行人的原因引起的，那么被执行人就应当为这种风险“买单”，而不能由法院或者申请执行人（权利人）来“买单”。因此“执行困难基金”的资金来源就必须由被执行人或者败诉方来承担。由于案件的诉讼费一般是由败诉方或者被执行人缴纳的，那么我们就可以将诉讼费的全部或者部分拿出来作为“执行困难基金”的初始来源。当然法院必须严格的控制申请“执行困难基金”救助的条件，以防弄虚作假骗取基金的情况出现。

二是建立一种“执行难保险”制度。由申请执行人或者生效法律文书确定的权利人作为投保人向保险人（保险公司）缴纳一定的保险费，当法院穷尽了所有的执行措施仍难以执行到位时，保险公司就以申请执行标的为限赔付投保人或者受益人一定的保险金额，保险公司在赔付保险金额后，法院的执行案件就可以结案，保险公司享有向被执行人追偿的权利。

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