完善我国社区矫正组织管理体制的探讨思维导图

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2023-03-10

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社区矫正需要优化设置组织管理机构和建设专业化的工作队伍。如果这一问题不能很好解决，许多具体的社区矫正工作项目将难于落到实处，整体运作效率难于提高，刑罚执行的多重目的难以实现。

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思维导图大纲

一、现行组织管理体制的主要问题

在社区矫正试点期间，我国社区矫正工作者通过积极的努力，为社会的和谐稳定以及刑罚执行制度的改革作出了重大的贡献。但是，用社区服刑人员在服刑期间较低的再犯率来说明社区矫正试点的成功，理由并不充分。因为重新犯罪率需要通过比较来说明，例如用社区矫正试点阶段的重犯率与社区矫正试点之前公安机关管理社区服刑人员的重犯率进行比较。刑罚成本的降低也需要通过综合的数据来说明。如果没有一定的数据和科学的评估，用社区矫正工作的“成绩显著”来说明社区矫正组织管理体制的正确性，也是缺乏说服力的。另外，随着深入贯彻党中央宽严相济的刑事政策，我国对非监禁刑的适用比率会进一步提高，社区服刑人员的风险程度会有所增加。因而。对社区矫正的管理也将会提出更高的要求，从现有的组织管理体制来看，主要存在以下问题：

一是管理机构的刑事执法性质模糊。社区矫正是非监禁刑罚执行活动，因此要求管理机构具有刑事执法的性质。虽然各国社区矫正管理机构的设置并非统一，但大多有从上到下的具有刑事执法性质的管理机构。美国大多数州政府下设矫正局，分管监狱与社区矫正，矫正局中的社区矫正管理部门直接管理本辖区内的社区矫正办公室（工作机构）。加拿大各省（地区）政府设立矫正局，分管监狱和社区矫正，矫正局中的社区矫正管理部门直接管理本省和地区的社区矫正工作。澳大利亚和新西兰也是由矫正局管理监狱和社区矫正；瑞典在国家层面设立监狱缓刑局；英国在法务部下设有监狱局和缓刑局，缓刑局直接管理全国42个地方缓刑局；日本在法务部下设有矫正局（管理监狱）和保护局（管理缓刑假释），保护局直接管理全国8个地方更生保护委员会和50个保护观察所。都表明了监狱工作与社区矫正或社区刑罚执行工作的密切关系。在高层机构设置上把社区矫正与监狱工作放在一个部门，表明了社区矫正具有与监狱工作相同的刑罚执行的性质。各国社区矫正的基层工作机构一般都是专门的机构，并不兼管其他工作，但我国却将社区矫正放在已有七八项非刑罚执行任务的司法所之中，我们认为这样不利于体现社区矫正的执法性质。社区矫正试点之前是由公安机关管理社区服刑人员，将主体转换到司法所，势必会降低法律的强制性和刑罚的威慑功能。有人认为是否可通过立法赋予司法所的刑事执法性质，我们认为，社区矫正毕竟是司法所多项工作中的一项，因此而改变整个司法所的性质，难免会造成社会资源的浪费。超出限度地强化执法机关也不利于民主与法治的建设。

二是不利于专业化程度的发展。工作效率的提高有待于专业化程度的提高，社区矫正管理专业化程度的提高期待管理机构和工作人员的专职专责。发达国家的社区矫正基层工作机构有社区矫正办公室（缓刑、假释办公室）、中途住所、日报告中心等，这些机构直接承担对社区服刑人员的管理。社区矫正办公室是监督和教育社区服刑人员的场所；中途住所是让社区服刑人员晚上在此居住、白天可在社区工作、学习，并接受监督、矫治的管理机构；日报告中心是对社区服刑人员白天监管并组织活动的场所。工作人员也是专职从事社区矫正工作。为提高工作效率，一些国家又采取了进一步细化的分工。美国有许多州将缓刑和假释的管理分开，分别设立了缓刑和假释办公室；英国设有缓刑办公室；加拿大设有假释办公室。在工作人员中也有缓刑官和假释宜之分，如美国、加拿大、英国、德国、瑞典、新西兰、新加坡等；近年来，在发达国家社区矫正专业化的进程中，又出现更为细化的分工，例如在美国的缓刑宜中，又进一步划分为审前调查缓刑官、评估分类缓刑官、强化管理缓刑官、一般管理缓刑官、缓刑撤销缓刑官等。而我国在社区矫正试点之前，公安派出所没有专职负责社区服刑人员的干警，一般是由派出所民警捎带管理此项工作。社区矫正试点期间，司法所大多也不能保证一名工作人员的专职化，不仅不能保证全部时间投入，且人员变动频繁，影响工作的连续性。一些省市刑罚执行的具体工作被层层“转包”，实际承担任务的工作人员的专业化程度和稳定性更令人担忧。我国社区矫正试点已有八年时间，但在发达省市的司法所建设仍然存在问题，主要表现为司法所工作力量不足，职责任务繁重，影响了社区矫正工作的质量和效果；队伍不稳定，由于管理体制的因素，在没有垂直管理的县（市、区）司法所人员流动频繁；社区矫正专职工作者队伍数量少、报酬低、职责定位难；工作人员法律知识、专业水平、业务技能还有待提高。

三是“双主体多层次”的行政管理体制不利于工作效率的提高。在2009年“两院两部”的《意见）中仍然保留了公安、司法行政部门共同管理社区矫正的格局。并指出：在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构，加强对社区矫正工作的指导管理。“双主体”是指政府的两个行政部门同时参与社区矫正管理，“多层次”是指在各级包括县级司法行政部门（司法局）也要设置社区矫正的管理机构。实践表明：“双主体”管理容易造成职责不清、工作扯皮、资源浪费、效率低下；多层次的行政管理意味着乡镇、街道司法所和派出所的专管社区矫正的工作人员不仅要对上级业务部门负责，而且要对同级行政领导负责；县级司法局和公安局的社区矫正管理部门也同样不仅要对上级业务部门负责，而且要对同级行政部门领导负责。这样势必会增加有关文书、请示报告走程序的时间，影响王作的效率。而且，司法所长和县司法局分管局长并非完全熟悉社区矫正业务，有可能影响决策的正确和效率。根据许多发达国家的经验，为了提高工作效率，需要改变“双主体多层次”的行政管理模式。实践表明，就像我国监狱工作归监狱局单独管理一样，社区矫正也完全可以由一个执法部门单独管理，这样责权利明确，而且在发达国家中，对社区矫正的管理一般都是单独的部门而不是多部门管理，另外，社区矫正的行政管理并不是在每个行政区划都设置相应的管理机构，如美国的许多城市和县政府都没有社区矫正的行政管理机构，而是在州矫正局以下直接设置垂直领导的工作实体，如社区矫正办公室（缓刑、假释办公室）、社区矫正中心或中途住所。其指导思想是不需要设立行政管理机构的尽可能不设立，以便提高工作效率。与此相适应，许多国家的社区矫正基层工作站的管辖范围与行政区划的范围并非完全对应。因为在许多国家除了行政区的划分外，还有司法执法管辖区的划分，如美国、英国、德国、加拿大、瑞典、新西兰等。韩国目前虽然没有司法管辖区的划分，但是他们全国共有44个保护观察办公室管理着68个市、136个郡（相当于我国的县）的社区服刑人员，实际上也打破了按行政区划管理的界限。根据《意见》的要求，应确保每个司法所有专职人员从事社区矫正工作。但两元多层的行政管理体制仍然难以避免因司法所、派出所的中心工作抽调社区矫正工作人员千非专业的工作。

四是分配制度不利于调动社区矫正工作者的积极性。社区矫正是一项融监管、矫治、帮扶为一体的刑事执法活动，不仅需要工作人员以较强的专业性，而且需要承担一定的风险。因此，需要给社区矫正工作人员以适当的定位和相应的劳动报酬。从发达国家的现状来看，工作人员均有较高的社会地位，主要表现为将社区矫正专职工作人员纳入公务员系列，有较高的准人标准和条件，一些国家还要求具有一定的社区矫正工作经验。根据按劳分配的原则，社区矫正工作者一般有较好的工资和福利待遇，以确保工作的稳定性和持续性。但目前我国社区矫正的一线工作者队伍中，虽然从事基本相同的工作，派出所与司法所工作人员的待遇有所不同，司法所工作人员中又有公务员和事业编制之分，为解决编制不足的问题，司法所和政府部门又通过签订合同和临时聘任的形式，招募社区矫正工作者、协管员、社会工作者等参与管理，虽然工作内容相近，但劳动报酬差距较大，因此，他们中的许多人往往把这项工作作为寻找新的工作的跳板和平台。在监狱劳教部门借调的干警一般采取轮换的形式，从长远来看，不利于他们在原单位的提拔和晋升，不利于其工作的稳定性。

二、对现行组织管理体制的改革方案

根据以上存在的问题，为有利于我国社区矫正试点工作的深化，有利于社会的和谐稳定以及工作效率的提高，试提出我国社区矫正试行阶段的组织管理体制的改革方案。

（一）社区矫正组织管理体制的单一化

通过进一步的试点和试行，将社区矫正的组织管理体制由双部门改为单部门，即像在1983年监狱管理工作由公安部门整建制全部移交给司法行政部门一样，社区的刑罚执行工作全部交由司法行政机关来承担。这样有利于责权分明、相互制约、提高效率，公安派出所可集中力量做好社会治安、打击犯罪的多项任务。

（二）在司法行政部门设立专业化的社区矫正管理机构

1在国家和省、自治区、直辖市层面设立与监狱管理相结合的专门的刑罚执行机构

在国家司法部下设刑事执行总局（副部级），刑事执行总局下设监狱管理局和社区矫正管理局。因为两项工作都属于刑事执行工作，虽然场所不一，但都承担着对罪犯实施惩罚与改造的任务。这样的设置有利于资源共享、优势互补、相互促进、提高效率，这也是许多国家长期实践经验的积累。从目前来看，监狱管理局的任务比较繁重，但是随着我国宽严相济刑事政策的进一步落实，非监禁刑适用比例会逐步扩大，社区矫正管理局的业务范围也会进一步扩大。如果目前这样的调整有一定难度，可先在司法部下设社区矫正管理局，在条件成熟时将两局合并为刑事执行总局，统一管理。与此相对应，在各省、自治区、直辖市司法厅（局）设置刑事执行局（副厅局级），下设监狱管理局和社区矫正管理局。

2省级以下社区矫正管理机构的设置

根据对我国社区矫正试点实践的观察和研究，在我国县（县级市、县级区）一级的司法局完全没有必要设立社区矫正科，而直接设立社区矫正工作站这样的工作实体机构（有学者认为可成立执法大队），工作站直接承担对全县社区服刑人员的管理工作，同时也承担一部分行政管理的职能。工作站不需对县司法局负责。而需要对上级社区矫正管理机构负责。乡镇、街道司法所不再承担对社区服刑人员的管理。从目前的情况来看，虽然强调和要求每个司法所都要有专人管理社区矫正，但也存在着因乡镇、街道社区服刑人员较少而不能保证工作人员专职的问题，如有的乡镇街道只有10个或20个社区服刑人员，但在试点中一般要求每个社区矫正工作者管理50个社区服刑人员的工作量，那么，该所的专职工作人员会因工作量不足而要求承担司法所的其他任务。而如果按照工作站的形式进行管理，每个工作人员的工作量是根据管理人数而非街道、乡镇进行调配。这样能保证工作人员的专业化运作。工作站的工作人员是专门从事社区矫正工作的矫正官，承担对全县（县级市、区）社区服刑人员的管理。由于目前我国社区矫正的对象在整个刑事判决裁定中的比例还比较低，每一个乡镇、街道社区服刑人员的数量不平衡。因此，每个社区矫正官管理的服刑人员可不受乡镇、街道行政区划的限制，例如根据工作量的要求，一个社区矫正官可以管辖两三个或更多的乡镇街道的社区服刑人员。当然，一个区、县设立一个工作站还是两个或两个以上的工作站，也可根据情况因地、因人而异。如果有两个或两个以上的工作站可以分站的形式设立。另外，在区、县一级可酌情设立中途之家、日报告中心，作为对社区服刑人员管理的多样化形式。

在省、自治区、直辖市一级以下，县（县级市、区、乡镇、街道）级以上是否设立社区矫正的行政管理机构？我们认为，鉴于我国各省、自治区、直辖市经济、文化、地理、人口等方面的差异，可不必一刀切。但应本着精简高效的原则，尽可能减少行政管理机构的设置，例如在北京、上海、天津市的各区（县）司法局可不必设立社区矫正科，在区（县）一级直接设立社区矫正工作站，工作站直接对市司法局社区矫正管理机关负责，但对于省、自治区而言，因为大多采取市（地级市）管县的形式，一般可在市司法局设立社区矫正的行政管理机构，管理各县（县级市）社区矫正工作站的工作。

（三）建立高素质的社区矫正工作者队伍

现有的司法所工作人员，主要是适应人民调解等工作而配置，与承担社区刑罚执行工作的要求存在着一定的距离。因此，在社区矫正试点阶段，简单地将现有司法所工作人员中安排一人分管社区矫正工作，并不是一种最佳的选择。而且，在试点实践中，从总体而言，由于司法所工作人员的缺位或专业背景的不对称（当然并不排除少数能胜任者），不得不抽调监狱劳教干警、招聘社会工作者和社区矫正工作者来补充这种缺位，尽管如此，仍然尚未构建一支专业化的、稳定的社区刑罚执行工作者队伍。随着我国社区矫正范围的扩大和深入，现有的队伍结构远不能适应形势发展的需要。因此，建议重新组建我国社区矫正工作者队伍。

从我国国情出发，设立社区矫正工作者的准入标准。这种标准可分为两类：第一类是面对现实，从现有的社区矫正试点中的优秀工作人员中招聘，我国社区矫正从2003年试点到现在已有8年，在实践中涌现出一批热爱此项工作，有较强能力的工作人员。包括司法所、公安派出所分管社区矫正的工作人员，从监狱、劳教、公安系统抽调的干警，能胜任社区矫正管理工作的社会工作者和其他被招聘的人员。由于他们已有比较丰富的工作经验，可适当降低学历要求，通过必要的考试和选拔，纳入社区矫正类公务员队伍。第二类是在今后的招聘中，可参照公安、监狱系统招聘公务员的标准，在社会上公开招聘。在西方发达国家一般要求具有本科学历。并且具有刑事执法、犯罪学、社会学、社会工作、心理学等方面的专业教育背景，同时要求具有一至两年的在该领域的实际工作经验。这些可作为我们的参考。

由于社区矫正工作具有一定的风险性，因此，社区矫正类公务员的待遇应略高于普通公务员的待遇。不仅如此，在美国，社区矫正工作者的待遇一般高于监狱监管警察和一般的公安人员，主要因为他们在社区工作的复杂性加上风险的不确定性。

在保证社区矫正执法队伍的专业化和稳定性的前提下，各地如有条件，可充分调动社会工作者参与社区矫正的积极性，也可适当招聘一定的辅助人员。但笔者认为，对社会工作者需要有一个准确的定位，他们不是社区矫正官和执法人员，社会工作者的服务对象是社区中的弱势群体，他们在服务社区服刑人员时，主要是承担“助人自助”的职责，不必承担对社区服刑人员的监管工作。

（四）司法所不再承担社区矫正的管理

司法所不再承担社区矫正的管理并不是因为司法所的工作不重要，恰恰相反，用社区矫正工作站替代司法所承担社区矫正管理有利于加强司法所的建设。这不妨让我们回顾一下：将对社区服刑人员的管理由公安机关转交司法行政机关，并不是因为公安机关不能管，恰恰相反，公安派出所管理比司法所管理具有更多的优势。例如公安派出所能更多地利用社区的资源，他们在社区有更多的影响力和法律的强制力。有人认为公安派出所任务繁重，管理社区服刑人员力不从心，而笔者认为这倒不是主要的原因：既然司法所可以增加人员，那么如果派出所也增加一名干警专管社区矫正，那么力不从心的问题不就解决了吗？更加重要的原因在于：将社区刑罚执行的工作主体由公安机关转入司法行政机关是为了将这一工作纳入专门的刑罚执行系列，进行专业化的管理，而司法所的管理同样存在着一个非专业化的问题，况且司法所自身有着多项的繁重任务。2011年1月，《中华人民共和国人民调解法}将正式实施，及时化解纠纷，防止矛盾激化的任务对司法所来说将面临更大的挑战。司法所难以有足够的精力抓好执法性、专业性很强的社区矫正工作。8年的试点经验已充分证明了这一点。因此，将社区矫正转入专门的机构，有利于司法所更好地抓好本职工作。

有人认为，重建机构不如利用现有资源（司法所），否则会增加刑罚成本。‘笔者却认为，重建机构将有利于降低刑罚成本。道理很简单：我国开展社区矫正的目的之一是降低刑罚成本。即通过扩大缓刑和假释的形式，降低监狱监禁的直接成本和间接成本（降低重犯率）。在财政预算时，如果将监狱管理与社区矫正管理归入同类计算，则很容易看到社区矫正是降低还是增加了刑罚成本。例如，用每年全部监狱管理的费用的总和除以监狱犯人总数，可以算出每个犯人每年所需的花费。同样道理，将每年社区矫正经费的总数除以社区服刑人员的总数，则可以算出每个社区服刑人员每年所需的花费。如果有专门的社区矫正管理机构和工作人员，比较容易计算出社区矫正的成本，有利于有针对性地提高工作效率。如果将社区矫正融人司法所的工作，则难以计算社区刑罚的成本，难以检查工作效率。

综上所述，在我国社区矫正蓬勃发展的今天，我们需要冷静地看到在组织管理体制方面存在的问题，根据党中央倡导的科学发展观，求真务实的精神以及“实事求是”、“实践是检验真理的唯一标准”的原则，认真总结、科学论证，及时做出改进和完善的方案，推动我国社区矫正工作的健康发展。

参考文献：

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