在社区矫正试点期间,我国社区矫正工作者通过积极的努力,为社会的和谐稳定以及刑罚执行制度的改革作出了重大的贡献。但是,用社区服刑人员在服刑期间较低的再犯率来说明社区矫正试点的成功,理由并不充分。因为重新犯罪率需要通过比较来说明,例如用社区矫正试点阶段的重犯率与社区矫正试点之前公安机关管理社区服刑人员的重犯率进行比较。刑罚成本的降低也需要通过综合的数据来说明。如果没有一定的数据和科学的评估,用社区矫正工作的“成绩显著”来说明社区矫正组织管理体制的正确性,也是缺乏说服力的。另外,随着深入贯彻党中央宽严相济的刑事政策,我国对非监禁刑的适用比率会进一步提高,社区服刑人员的风险程度会有所增加。因而。对社区矫正的管理也将会提出更高的要求,从现有的组织管理体制来看,主要存在以下问题:
一是管理机构的刑事执法性质模糊。社区矫正是非监禁刑罚执行活动,因此要求管理机构具有刑事执法的性质。虽然各国社区矫正管理机构的设置并非统一,但大多有从上到下的具有刑事执法性质的管理机构。美国大多数州政府下设矫正局,分管监狱与社区矫正,矫正局中的社区矫正管理部门直接管理本辖区内的社区矫正办公室(工作机构)。加拿大各省(地区)政府设立矫正局,分管监狱和社区矫正,矫正局中的社区矫正管理部门直接管理本省和地区的社区矫正工作。澳大利亚和新西兰也是由矫正局管理监狱和社区矫正;瑞典在国家层面设立监狱缓刑局;英国在法务部下设有监狱局和缓刑局,缓刑局直接管理全国42个地方缓刑局;日本在法务部下设有矫正局(管理监狱)和保护局(管理缓刑假释),保护局直接管理全国8个地方更生保护委员会和50个保护观察所。都表明了监狱工作与社区矫正或社区刑罚执行工作的密切关系。在高层机构设置上把社区矫正与监狱工作放在一个部门,表明了社区矫正具有与监狱工作相同的刑罚执行的性质。各国社区矫正的基层工作机构一般都是专门的机构,并不兼管其他工作,但我国却将社区矫正放在已有七八项非刑罚执行任务的司法所之中,我们认为这样不利于体现社区矫正的执法性质。社区矫正试点之前是由公安机关管理社区服刑人员,将主体转换到司法所,势必会降低法律的强制性和刑罚的威慑功能。有人认为是否可通过立法赋予司法所的刑事执法性质,我们认为,社区矫正毕竟是司法所多项工作中的一项,因此而改变整个司法所的性质,难免会造成社会资源的浪费。超出限度地强化执法机关也不利于民主与法治的建设。
二是不利于专业化程度的发展。工作效率的提高有待于专业化程度的提高,社区矫正管理专业化程度的提高期待管理机构和工作人员的专职专责。发达国家的社区矫正基层工作机构有社区矫正办公室(缓刑、假释办公室)、中途住所、日报告中心等,这些机构直接承担对社区服刑人员的管理。社区矫正办公室是监督和教育社区服刑人员的场所;中途住所是让社区服刑人员晚上在此居住、白天可在社区工作、学习,并接受监督、矫治的管理机构;日报告中心是对社区服刑人员白天监管并组织活动的场所。工作人员也是专职从事社区矫正工作。为提高工作效率,一些国家又采取了进一步细化的分工。美国有许多州将缓刑和假释的管理分开,分别设立了缓刑和假释办公室;英国设有缓刑办公室;加拿大设有假释办公室。在工作人员中也有缓刑官和假释宜之分,如美国、加拿大、英国、德国、瑞典、新西兰、新加坡等;近年来,在发达国家社区矫正专业化的进程中,又出现更为细化的分工,例如在美国的缓刑宜中,又进一步划分为审前调查缓刑官、评估分类缓刑官、强化管理缓刑官、一般管理缓刑官、缓刑撤销缓刑官等。而我国在社区矫正试点之前,公安派出所没有专职负责社区服刑人员的干警,一般是由派出所民警捎带管理此项工作。社区矫正试点期间,司法所大多也不能保证一名工作人员的专职化,不仅不能保证全部时间投入,且人员变动频繁,影响工作的连续性。一些省市刑罚执行的具体工作被层层“转包”,实际承担任务的工作人员的专业化程度和稳定性更令人担忧。我国社区矫正试点已有八年时间,但在发达省市的司法所建设仍然存在问题,主要表现为司法所工作力量不足,职责任务繁重,影响了社区矫正工作的质量和效果;队伍不稳定,由于管理体制的因素,在没有垂直管理的县(市、区)司法所人员流动频繁;社区矫正专职工作者队伍数量少、报酬低、职责定位难;工作人员法律知识、专业水平、业务技能还有待提高。
三是“双主体多层次”的行政管理体制不利于工作效率的提高。在2009年“两院两部”的《意见)中仍然保留了公安、司法行政部门共同管理社区矫正的格局。并指出:在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构,加强对社区矫正工作的指导管理。“双主体”是指政府的两个行政部门同时参与社区矫正管理,“多层次”是指在各级包括县级司法行政部门(司法局)也要设置社区矫正的管理机构。实践表明:“双主体”管理容易造成职责不清、工作扯皮、资源浪费、效率低下;多层次的行政管理意味着乡镇、街道司法所和派出所的专管社区矫正的工作人员不仅要对上级业务部门负责,而且要对同级行政领导负责;县级司法局和公安局的社区矫正管理部门也同样不仅要对上级业务部门负责,而且要对同级行政部门领导负责。这样势必会增加有关文书、请示报告走程序的时间,影响王作的效率。而且,司法所长和县司法局分管局长并非完全熟悉社区矫正业务,有可能影响决策的正确和效率。根据许多发达国家的经验,为了提高工作效率,需要改变“双主体多层次”的行政管理模式。实践表明,就像我国监狱工作归监狱局单独管理一样,社区矫正也完全可以由一个执法部门单独管理,这样责权利明确,而且在发达国家中,对社区矫正的管理一般都是单独的部门而不是多部门管理,另外,社区矫正的行政管理并不是在每个行政区划都设置相应的管理机构,如美国的许多城市和县政府都没有社区矫正的行政管理机构,而是在州矫正局以下直接设置垂直领导的工作实体,如社区矫正办公室(缓刑、假释办公室)、社区矫正中心或中途住所。其指导思想是不需要设立行政管理机构的尽可能不设立,以便提高工作效率。与此相适应,许多国家的社区矫正基层工作站的管辖范围与行政区划的范围并非完全对应。因为在许多国家除了行政区的划分外,还有司法执法管辖区的划分,如美国、英国、德国、加拿大、瑞典、新西兰等。韩国目前虽然没有司法管辖区的划分,但是他们全国共有44个保护观察办公室管理着68个市、136个郡(相当于我国的县)的社区服刑人员,实际上也打破了按行政区划管理的界限。根据《意见》的要求,应确保每个司法所有专职人员从事社区矫正工作。但两元多层的行政管理体制仍然难以避免因司法所、派出所的中心工作抽调社区矫正工作人员千非专业的工作。
四是分配制度不利于调动社区矫正工作者的积极性。社区矫正是一项融监管、矫治、帮扶为一体的刑事执法活动,不仅需要工作人员以较强的专业性,而且需要承担一定的风险。因此,需要给社区矫正工作人员以适当的定位和相应的劳动报酬。从发达国家的现状来看,工作人员均有较高的社会地位,主要表现为将社区矫正专职工作人员纳入公务员系列,有较高的准人标准和条件,一些国家还要求具有一定的社区矫正工作经验。根据按劳分配的原则,社区矫正工作者一般有较好的工资和福利待遇,以确保工作的稳定性和持续性。但目前我国社区矫正的一线工作者队伍中,虽然从事基本相同的工作,派出所与司法所工作人员的待遇有所不同,司法所工作人员中又有公务员和事业编制之分,为解决编制不足的问题,司法所和政府部门又通过签订合同和临时聘任的形式,招募社区矫正工作者、协管员、社会工作者等参与管理,虽然工作内容相近,但劳动报酬差距较大,因此,他们中的许多人往往把这项工作作为寻找新的工作的跳板和平台。在监狱劳教部门借调的干警一般采取轮换的形式,从长远来看,不利于他们在原单位的提拔和晋升,不利于其工作的稳定性。