谈国有单位人员玩忽职守罪、滥用职权罪——对《刑法修正案》第2思维导图

风雪夜人归

2023-03-08

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国有单位人员；玩忽职守罪；滥用职权罪

刑法

法定罪名

渎职罪

(摘要)：《刑法修正案》第2条对刑法第168条做了修改，修改后出现了以下问题：修改后的刑法第168条如何确定罪名，其犯罪主体如何界定，主观罪过形式如何，要弄清哪些理论和实践问题。本文就这些问题，提出了自己的见解。

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思维导图大纲

1999年12月25日第九届全国人大常委会第十三次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案》(以下简称《修正案》)，这是我国立法机第一次修正案的形式对现行刑法典所作的补充修改。其中《修正案》第2条第1款，将刑法第168条修改为“国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”本文拟就本条涉及的罪名、构成特征等方面的问题进行探讨。

一、本条规定的罪名

如何确定一个新条文的罪名是我们首先想到和必须解决的问题，最高人民法院和最高人民检察院通过司法解释将刑法第168条的罪名定为徇私舞弊造成破产、亏损罪。由于《修正案》第2条对刑法第168条的犯罪构成作了修正，原罪名显然已不能反映新条文规定的犯罪本质特征，必须进行重新设定。在刑法理论界，如何确立该条文的罪名存在不同观点。第一种观点认为，该条罪名为损失罪，滥用职权造成破产、严重损失罪;第二种观点认为，罪名为两个，即玩忽职守造成破产、严重损失罪和滥用职权造成破产、严重损失罪;第三种观点认为，罪名为三个，即玩忽职守造成破产、损失罪，滥用职权造成破产、损失罪，徇私舞弊造成破产损失罪。笔者认为，罪名是对犯罪本质特征或主要特征的高度概括，罪名的确定应遵循法定、准确、概括和明确性原则。第一种观点将该条定为选择性罪名，用“或者” 连接两个并列的罪状，准确性和明确性不够;第二种观点将该条确定为两个并列的罪名是正确的，但仍得明确性不够，容易与刑法第397条的玩忽职守罪和滥用职权罪相混同;第三种观点将该条确定为三个罪名实属不妥。《修正案》第2条第3款规定：“国有公司、企业、事业单位的工作人员徇私舞弊，犯前两款罪的，依照第1款的规定从重处罚。”本款规定是否应列为一个独立的罪名，值得探讨。确定罪名的法律依据是犯罪构成，因此，分析《修正案》第2条第3款是否列为独立罪名就要看其是否具备犯罪构成的四个要件。从条文的逻辑上分析，第3款规定的行为及罪过与第1款完全相同。第3款的罪状就地：“国有公司、企业、事业单位的工作人员徇私舞弊，犯前两款罪的。”前两款就是玩忽职守或者滥用职权。第3款犯罪除了以徇私舞弊为前提外，其他要件与第 1、2款完全相同，根本不具备独立的构成要件，因而无法成为独立罪名。“徇私舞弊”只能是刺激犯罪分子实施犯罪行为的内心起因，即犯罪动机。而犯罪动机不是犯罪构成的必要要件，一般不影响定罪，只影响量刑。它包含在犯罪情节之中，反映着行为人主观恶性程度的深浅[3]。国有公司、企业、事业单位工作人员徇私舞弊犯第1、2款罪显然比基于其它原因犯第1、2款罪的主观恶性更大，为了体现罪刑相适应原则，立法者单独规定第3款从重处罚的情节。故笔者认为，《修正案》第2条的罪名应表述为国有单位人员玩忽职守罪和国有单位人员滥用职权罪两个罪名。这样表述既符合法律规定，又充分反映这一犯罪的本质特征。“徇私舞弊”仅仅是国有单位工作人员玩忽职守、滥用职权的一个法定从重处罚情节，不是单独的构成要件，对于行人因徇私舞弊犯本条前两款之罪的，罪名仍应定为国有单位人员玩忽职守罪和滥用职权罪。

二、关于犯罪特征

(一)关于犯罪主观方面

在这两个罪名中，国有单位人员玩忽职守罪过为过失已无争议，但对国有单位人员滥用职权罪的罪过形式，在法学界争议很大。有学者认为是故意;有学者认为只能由间接故意与过失构成;有的认为是复杂罪过，即行为人主观上是故意的;还有一种观点认为只能是过失。笔者认为，刑法中的任何一种犯罪，或者属于故意犯罪，或者属于过失犯罪，二者必居其一。国有单位人员滥用职权罪的主方面只能是故意。我国刑法理论上区分故意与过失的标准有三种学说，结果标准说主张罪过的核心在于对危害社会的结果的认识;行为标准说认为罪过是对危害社会的行为的心理态度;双重标准说提出罪过是对危害行为以及危害结果的心理态度[4]。我国刑法典对故意、过失的立法规定都强调对危害结果的认识，而《修正案》第2条第1款规定国有公司、企业的工作人员由于严重不负责任或者滥用职权，“造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的”才构成犯罪。这似乎是告诉人们，本罪的犯罪结果是造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失，而对这一结果，行为人不可能是故意，至少不可能是直接故意，而只能是过失，或者是间接故意与过失兼而有之。实际上，刑法理论通说认为，犯罪结果是对刑法所保护的客体造成的危害和实际损害。国有单位人员滥用职权罪的客体是国有公司、企业、事业单位的正常活动及国家工作人员职务行为的正当性的侵害，属于非物质性危害结果。国有单位人员实施滥用职权行为时，明知自已的行为违反有关行政法规，会发生侵犯国有公司、企业、事业单位和正常活动和国家工作人员职务行为的正常性的危害结果，仍然去实施，其主观上的故意是十分明显的。可见，本罪在主观上只能是故意，也可是间接故意。

(二)犯罪客观方面

据《修正案》第2条可知，两罪都是结果犯，即国有公司、企业的工作人员只因玩忽职守或滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失致使国家利益遭受重大损失的才构成犯罪。如未发生这一法定危害结果，则不构成犯罪，只能给予批评教育或党纪、政纪处分。

(三)犯罪主体

《修正案》第2条规定，两罪的犯罪主体是国有公司、企业、事业单位的工作人员。与原刑法第168条相比，扩大了犯罪主体范围，把国有事业单位的工作人员也列入了修改后的两罪主体范围。这是切合实际情况的。因为事业单位虽不是商业性经营单位，不是以营利为目的的公司、企业，不存在亏损、破产问题，但也有商业行为，如物资采购、基本建设、财物管理等。在这些行为过程中也存在玩忽职守、滥用职权致使国家利益遭受重大损失的情况。

对“国有公司、企业、事业单位的工作人员”如何界定呢?笔者认为，从立法意图来看，《修正案》第2条是为了解决刑法第397条规定的国家机关工作人员以外的其他国家工作人员玩忽职守、滥用职权犯罪的法律适用问题。而刑法第93条规定，其他国家工作人员是指公司、企业、事业单位中从事公务的人员。这里的公务不同于劳务，具有以下特点：其一，公务活动只存在于国家机关、企事业单位、人民团体等公共机构当中。其二，公务活动是国家机关、企事业单位、人民团体的各种职能活动中，从事组织、领导、监督、管理性的职务活动。其三，从事公务的国家工作人员，一般都按其职务享有处理一定事务和权力。那种认为两罪的主体是国有公司、企业、事业单位所有工作人员的观点就混淆了公务与劳务的概念，而且也会混淆国有单位人员玩忽职守、滥用职权罪与重大责任事故罪的界限，把直接指挥生产、从事生产的职工在生产过程中规章制度而发生的重大事故错误地定性为玩忽职守或滥用职权，最终导致定性错误。所以，笔者认为，国有单位人员玩忽职守、滥用职权罪的犯罪主体只能是国有公司、企业、事业单位中从事公务的人员。另外，刑法第93条规定，国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位从事公务的人员，以国家工作人员论，也能成为本条两罪的犯罪主体。但国有公司、企业上级主管部门直接负责的主管人员，因不属于国有公司、企业、事业单位工作人员范畴，不能再成为本条两罪的犯罪主体。

三、实践中应注意的问题

(一)本条与刑法第397条的关系

两个条文所规定的罪的客观行为方式及主观罪过形式存在相同之处，但侵犯的客体不同，尤其是犯罪主体存在明显不同，故一般情况下不难区分。但在以下两种情况下要注意区分两罪的界限。

1.有些国家工作人员，如烟草局、粮食局等单位的领导人员，既作为国家机关工作人员从事着一定的行政管理工作，又作为企业经营者从事着生产经营活动，如果这些人员在生产经营活动中玩忽职守或滥用职权致使国家利益遭受重大损失，如何处理?笔者认为，烟草局、粮食局这类单位的性质仍属国家行政机关，主要担负行政管理职能。这些单位的领导人员虽然也从事着一些生产经营活动，但仍属经济管理活动。况且，随着机构改革的推进和政府职能的转变，行政机关这种既当裁判员又当运动员的不正常现象将不复存在，行政机关将只担负行政管理和服务职能。所以，这些单位的领导人员如果在生产经营管理活动中玩忽职守、滥用职权，应依照刑法第397条的规定定罪处罚。2.有些国家机关工作人员被委派到国有公司、企业或事业单位从事公务活动，在公务活动中玩忽职守或滥用职权致使国家利益遭受重大损失的，该如何认定?有人认为，如果认定上述人员为国家机关工作人员，没有法律根据;反之，又有放纵犯罪之嫌。笔者认为，因上述人员是被委派后在国有公司、企业、事业单位中从事公务活动，且在从事公务活动时玩忽职守或滥用职权造成严重后果，理应按《修正案》第2条的规定定罪处罚。

(二)国有单位人员玩忽职守罪与重大责任事故罪的界限

两罪既有联系又有区别。相同之处在于，主体都可以是国有公司、企业、事业单位的国家工作人员;客观行为上，两罪都是违反职责规定的严重不负责任行为，且都可以造成重大人身伤亡或公共财产的重大损失。因此，两罪在认定过程中极易混淆。但是，国有单位人员玩忽职守罪与重大责任事故毕竟是性质不同的犯罪，二者除了侵犯的客体不同外，犯罪主体和犯罪发生的场合都不相同。就犯罪主体而言，国有单位人员玩忽职守罪的主体只能是国有公司、企事业单位从事公务的人员，重大责任事故罪的主体既可能是国家工作人员，也可能是非国家工作人员;就犯罪发生的场合看，国有单位人员玩忽职守罪发生在国有公司、企事业单位中的与生产作业或直接指挥生产作业没有直接联系的行政管理工作之中，而重大责任事故罪则发生在工厂、矿山、林场、建筑企业或其他企业、事业单位的生产、作业过程以及直接指挥生产、作业的过程。

从理论上和分析可知两罪的区别是较清楚的，但在司法实践中有时两者很难区分。如责任人员同是国有公司、企业、事业单位的国家工作人员，在客观上同是实施了本质上属于严重不负责任的玩忽职守行为，且都造成了重大人身伤亡或公共财产的重大损失，在此情况下，该如何认定犯罪性质呢?笔者认为，关键在于把握该严重不负责任的玩忽职守行发生的场合或环节，再联系其他特征加以认定。如果造成重大危害后果的玩忽职守行为发生在与生产作业或直接指挥生产作业无直接关系的一般管理活动中，定国有单位人员玩忽职守罪;如果造成重大危害后果的玩忽职守行为发生在生产、作业过程或直接指挥生产、作业的过程，定重大责任事故罪。

参考文献：

(1)、向群：《论失职、滥用职权造成破产、损失罪》，载《人民法院报》2000年4月24日。

(2)、高一飞：《刑法修正案述评》，载《法学》2000年第6期。

(4)、高铭暄：《刑法学原理》(第二卷)，中国人民大学出版社1993年版，第3页。

(5)、陈兴良：《刑法疏议》，中国人民公安大学出版社1997年版，第654页。