大陆打击洗钱犯罪工作的困境与对策思维导图

清风浅

2023-03-08

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以香港打击洗钱犯罪经验为视角

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思维导图大纲

1989年开始，香港颁布《贩毒(追讨得益)条例》、《有组织及严重罪行条例》等法律，将若干与洗钱相关的行为入罪。目前，香港在打击洗钱犯罪方面已享有较高的国际地位，其卓著成就对于维护香港世界金融中心地位发挥着重要作用。2006年6月《刑法修正案(六)》的出台和2007年6月加入金融行动特别工作组(FATF)标志着大陆反洗钱工作已开始与国际接轨。因此，借鉴香港经验以完善大陆打击洗钱犯罪工作具有重大意义。

一、大陆打击洗钱犯罪工作的困境

1998年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等六部门联合发布《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，规定刑法分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中规定的犯罪由公安机关管辖。同年，公安部发布《公安部刑事案件管辖分工规定》，规定刑法分则第三章规定的洗钱等犯罪案件由公安机关的经侦部门管辖分工。

1998年公安部《规定》发布之后相当长一段时间里，大陆未见到洗钱犯罪判决出现。直到2004年4月，广州市海珠区人民法院以洗钱罪判处帮助毒犯清洗毒资的被告人汪照有期徒刑一年六个月，并处罚金27.5万元，该案是大陆首宗以洗钱罪判决的案件[i].2005年5月，福建省泉州市中级人民法院以洗钱罪判处协助毒贩清洗毒资的被告人蔡建立、蔡怀泽三年和两年六个月有期徒刑，并分别处罚金33万元和17.5万元，该案是大陆以洗钱罪判决的第二宗案件[ii].两宗案件涉案金额共约1500万元，而大陆每年洗钱犯罪金额则远远高于此数字[iii].随着2006年6月《刑法修正案(六)》的出台和2007年6月加入金融行动特别工作组(FATF)，大陆以洗钱罪定罪的判决开始逐渐增多，如：2006年8月广西自治区高级人民法院终审以洗钱罪判处为走私分子洗钱的黄广锐有期徒刑5年，并没收违法所得100万元，并处罚金600万元，又如：2006年10月上海市虹口区人民法院以洗钱罪判处为实施信用卡诈骗的犯罪分子洗钱的四名被告人一年三个月至二年不等的有期徒刑。尽管2006年《刑法修正案(六)》出台后洗钱犯罪在立法上已逐步完善，但总体上讲，与当前严峻的洗钱犯罪形势相比，大陆打击洗钱犯罪工作一直效果欠佳，出现这一现象的原因较为复杂，具体包括以下几个方面。

1.对打击洗钱犯罪的认识不到位

洗钱犯罪是源于深受毒品之害的西方社会的新型金融犯罪，多年来大陆管辖该犯罪的公安机关经侦部门对其认识不足，对其社会危害、常见手法、犯罪构成、侦查要领等诸多问题均缺乏了解，甚至有人片面地认为打击洗钱会影响经济发展中至关重要的招商引资。正是由于执法者在认识上存在某些误区，使得1997年《刑法》第191条规定的洗钱罪被束之高阁，并导致《刑法》实施以后大量发生的走私、毒品等犯罪中普遍存在的洗钱犯罪被忽视，其结果是在客观上纵容了走私、毒品等犯罪的发生和发展。

2.反洗钱刑事与行政立法步伐较慢

2006年《刑法修正案(六)》和《反洗钱法》的出台是大陆反洗钱立法基本完善的标志，而在这之前大陆反洗钱的刑事与行政立法则长期不尽人意。主要表现为在刑法中洗钱犯罪一直存在上游犯罪覆盖面过窄等问题，因此，2006年以前相当一部分洗钱行为无法入罪，而在行政立法方面则更是一片空白，当时只有2003年年初中国人民银行发布的法律效力较为低下的“一规定两办法”[iv].由于反洗钱刑事与行政立法步伐较慢，使得大陆打击洗钱犯罪工作受到一定制约。

3.反洗钱的基础性工作缺位

打击洗钱犯罪的重要案源之一是负有反洗钱义务的金融机构和特定非金融机构的可疑交易报告(STR)。大陆于2003年初才依据国际准则开始建立可疑交易报告制度，2006年该制度才得到《反洗钱法》确认。目前，大陆可疑交易报告制度刚刚开始在打击洗钱犯罪工作中发挥作用，远未达到成熟的地步，这一点也是制约当前打击洗钱工作的又一因素。另外，按照《反洗钱法》规定，可疑交易报告需要报告给中国人民银行下设的中国反洗钱监测分析中心，可疑交易报告并非直接传递给在打击犯罪方面经验丰富的侦查机关也在某种程度上会影响打击洗钱犯罪的效果。

4.案件管辖分工存在缺陷

目前，对洗钱犯罪案件管辖分工的规定过于片面和单一也是大陆打击洗钱犯罪工作不尽人意的原因。根据公安部的规定，洗钱犯罪案件由公安机关的经侦部门管辖，但在2006年6月《刑法修正案(六)》出台之前，洗钱犯罪案件的所有上游犯罪案件[v]均不归经侦部门管辖，因而其案源大大受到限制，而这些犯罪案件属于禁毒、刑侦、缉私等不同系统的侦查部门管辖。这种管辖上游犯罪案件的执法机关不管辖其下游的洗钱犯罪案件、管辖洗钱犯罪案件的执法机关不管辖其上游犯罪案件的局面导致大陆对洗钱犯罪的打击不力和执法真空。

二、香港打击洗钱犯罪的主要经验

经过20年反洗钱刑事执法实践，香港已经形成一套较为成熟的反洗钱刑事执法体系，这套体系的高效运作为香港在国际上树立了反洗钱先锋的形象。

1.尚方宝剑——完备的反洗钱刑事法律

2.反洗钱情报机构——联合财富情报组(JFIU)

在《贩毒(追讨得益)条例》生效的当年，香港成立了联合财富情报组(Joint Financial Intelligence Unit)，情报组由香港海关和香港警务处人员联合组成，挂靠警务处毒品调查课，负责接受根据《贩毒(追讨得益)条例》、《有组织及严重罪行条例》规定的负有报告义务的人士提交的可疑交易报告。情报组不直接进行可疑交易调查，而是进行可疑交易报告的接收、分析、储存，并及时将有关反洗钱情报传递给具有调查权的执法机关。另外，情报组还履行与其他国家和地区的金融情报机构开展情报合作与交流，定期将金融行动特别工作组、国际货币基金组织等组织提交的黑名单反馈给监管当局和金融机构、办理汇款代理和货币兑换商的登记、定期举办反洗钱培训讲座等职责。香港联合财富情报组成立近20年来，为香港反洗钱刑事执法做出了巨大贡献，大量现行的洗钱行为被通过可疑交易报告及时发现，为香港有关反洗钱刑事执法部门提供了强有力的情报支撑。

3.多元化执法——警务处、海关及廉政公署

多元化执法是香港反洗钱刑事执法的突出特点，香港具有反洗钱刑事执法权的部门包括香港警务处毒品调查科、有组织及三合会调查科、商业罪案调查科，香港海关及廉政公署。香港警务处毒品调查科主要负责对付集团性的贩运、制造、进出口毒品活动，反洗钱刑事执法是其工作重心之一。1989年《贩毒(追讨得益)条例》通过后，毒品调查科即成立反洗钱调查组专门致力打击与贩毒有关的洗黑钱活动，仅在当年其调查的一起毒品洗钱案件中香港法院就判决没收黑钱近一亿六千五百万港币。有组织及三合会调查科的反洗钱调查组于1994年成立，专门负责打击与有组织及严重罪案有关的洗黑钱活动，2002年《联合国(反恐怖主义措施)条例》生效后，其职责扩大到调查恐怖融资(TF)。2004年1月，警务处将毒品调查科与有组织罪案及三合会调查科分别领导的两个反洗钱调查组合并，辖下设4个小组，分别负责调查有关贩毒的洗黑钱和恐怖分子筹资的活动，以及与有组织及严重罪案有关的洗黑钱活动，第3个为联合财富情报小组(JFIU)，第4小组为调查支援小组，专责为调查及情报分析人员就有关财务及会计分析提供支援。另外，警务处商业罪案调查科、香港海关、廉政公署也分别在各自的刑事执法领域从事有关的反洗钱刑事调查。值得一提的是，2001年香港廉政公署与警方商业罪案调查科联合破获了一个在广东、福建及香港多地运作的洗钱集团，该集团每天将数千万港元巨额现金从大陆走私到香港进行清洗，其中相当部分款项被怀疑是大陆不法商人逃税或其他犯罪所得的收益(包括赖昌星走私集团的资金)，清洗赃钱数百亿。

4.腾飞的翅膀——良好的国际执法协作

香港反洗钱刑事执法效果颇佳的又一原因是其高度注重反洗钱国际执法合作。早在1990年香港就加入了全球反洗钱领域最具影响力的金融行动特别工作组(FATF)，2001年7月，香港禁毒专员被选为FATF组织2001至2002年度主席。此外，香港还参加了“打击清洗黑钱亚太小组”(APG)、“埃格蒙特金融情报组织”(EGMONT GROUP)，并与澳大利亚、美国、加拿大等多国签订《刑事法律互助协定》。目前，高水准的国际执法协作使得香港在反洗钱刑事执法方面享有较高的国际威望，在反洗钱国际执法协作中屡创佳绩。如2002年英国国家罪案调查局在针对英国一个有组织犯罪集团的行动中，在当地拘捕逾20人。香港毒品调查课参与该项行动后，积极协助英警方分析及搜集情报，追查黑钱流向，并在香港突击搜查多个犯罪地点，最终取得重要线索及证据，协助英方破获了英国有史以来最大的清洗黑钱案，该集团通过香港等地清洗至少1千万英镑黑钱。再如，2003年日本东京警察厅开始调查山口组下属名为五菱会的高利贷集团，该集团在日本购买至少价值90亿日元(约港币6亿4千万元)的不记名债券，然后将债券兑换成现金，随后由日本电汇至香港等地进行清洗。香港警务处毒品调查科于当年年底介入调查，积极协助日方分析线索及搜集重要证据，在港方的大力支持下，日本方面成功起诉了这起日本历史上最大的洗钱案，四名集团主要成员被定罪，并罚款3亿日元。

三、完善大陆打击洗钱犯罪工作的对策

香港打击洗钱犯罪的成功经验对大陆打击洗钱犯罪工作提供了诸多启示。借鉴香港经验，大陆应当从以下几方面完善打击洗钱犯罪工作。

1.争取刑事立法支持

完善的刑事立法是对执法的最重要保障，目前大陆反洗钱刑事立法已初步与国际接轨，但与香港反洗钱刑事立法相比仍有距离。为此，大陆应借鉴香港法例之长完善自身反洗钱刑事立法，具体就是借鉴《贩毒(追讨得益)条例》第25A条第(7)款规定的“对财产是代表贩毒的得益等的知悉或怀疑不披露罪”、《有组织及严重罪行条例》第25A条第(7)款规定的“对财产是代表从可公诉罪行的得益等的知悉或怀疑不披露罪”等立法成果，将不报告某些特定可疑交易等行为入罪，以完善大陆反洗钱刑事立法体系。同时，将现行《刑法》第191条和312条进行整合，以制定更加符合国际反洗钱立法趋势的刑事规范，进而打击洗钱犯罪提供支持。

2.加强洗钱犯罪侦查培训

当前，大陆洗钱犯罪形势严峻，但刑事执法人员对打击洗钱犯罪的意义和方法等问题的认识却相当模糊，迫切需要加强这方面的培训。为此，有关主管部门应借鉴香港经验，举办不同层次的打击洗钱犯罪执法培训班，邀请大陆、香港、美国等地专家就洗钱犯罪的社会危害、立法、执法等问题进行讲解，以达到提高认识和掌握相关调查技巧的目的。值得说明的是，香港经过20年反洗钱刑事执法实践，其执法人员在调查中通过获取个人背景、财务背景、同伙联系情况、可疑行为、搜查及扣押物证书证等环境证据推断嫌疑人有合理理由确信所处理财产是犯罪活动得益，以及进行财务与会计分析等一系列调查方法已经相当成熟，非常值得大陆执法人员学习。

3.建立多元化洗钱犯罪侦查体制

4.完善可疑交易报告制度

可疑交易报告是打击洗钱犯罪必不可少的案件来源之一，目前，大陆通过可疑交易报告侦破洗钱犯罪的案例尚不多见。原因在于：一是，负责接收可疑交易报告的中国人民银行下属的中国反洗钱监测分析中心从2003年才开始运作，工作经验不足;二是，大陆未将不报告某些特定可疑交易的行为规定为犯罪，负有反洗钱义务的金融机构和特定非金融机构容易发生不报告的情况;三是，该中心设于中国人民银行，因没有刑事执法人员参与，其分析、研判洗钱犯罪的能力受到大大受限。针对以上问题，应当采取措施尽快完善可疑交易报告分析与传递制度。具体做法是，将中国人民银行下属的中国反洗钱监测分析中心调整为有检察机关反贪部门、海关缉私部门、公安机关侦查部门(包括国保、经侦、刑警、禁毒等)等各执法单位参与的跨部门联合机构，上述执法部门的情报分析人员直接参与接收、储存、分析有关可疑交易报告，然后向有关执法部门传递，这样的调整将使可疑交易报告在打击洗钱犯罪工作中发挥更大作用。

5.强化反洗钱国际执法协作

大陆改革开放已近30年，经济发展逐步与世界接轨，各类跨境犯罪也日益增多，洗钱犯罪是其中的典型代表。回顾多年大陆反洗钱国际执法协作状况，其中存在的问题较多。以2001年发案的中国银行广东开平分行三任行长贪污案为例，该案中的反洗钱国际执法协作至今进展不大，3名主犯只有1人被美国警方遣返，大量被洗出境外的赃款至今未追回[viii].对比两地国际执法协作之异同，大陆应借鉴香港经验，应当尽快与美国等世界上积极倡导反洗钱的国家签订有关刑事司法协助的协定或条约，并就没收赃款的分享等问题进行规定，进而与境外执法机构建立良好的伙伴关系。在洗钱犯罪日趋国际化的今天，采取上述对策与国际公约及国际执法惯例接轨是完善大陆打击洗钱犯罪工作的必然选择。

【注释】

[i] 《最高人民法院公报》2004年第10期第28页。

[ii] 中国人民银行编：《2005：中国反洗钱报告》，北京：中国金融出版社，2006年6月。

[iii] 大陆每年洗钱数额众说纷纭，国际货币基金组织估计大陆每年洗钱数量2000亿以上。

[iv] 2006年10月31日《反洗钱法》出台后中国人民银行以下列规定取代了2003年的“一规定两办法”——2006年《金融机构反洗钱规定》、2006年《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、2007年《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》。

[v] 2006年6月29日的《刑法修正案(六)》将洗钱犯罪的上游犯罪增加了破坏金融管理秩序、金融诈骗、贪污贿赂三大类，这些案件分别归属公安机关经侦部门和检察机关反贪部门管辖。

[vi] 此处罪名之表述系作者个人为研究方便根据香港法例第405章、第455章总结而来。

[vii] 国家安全、军队等有关执法部门亦存在反洗钱问题，因篇幅有限此处不加冗述。

[viii] 为该案3名大陆主犯洗钱的2名香港人士与2007年1月在香港分别被判处6年半监禁。

【参考文献】

[1]李菁：专访“打击清洗黑钱财务行动特别组织”主席卢古嘉利女士，2002年10月16日，三联生活周刊。

[2]彭旭辉：香港反洗钱立法及其与国际社会的合作简述，《中南大学学报》，2004年第2期。(中国刑警学院·房军)