农村土地补偿费分配纠纷解决的若干问题思维导图

何苦孤独

2023-03-08

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若干

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征地补偿纠纷

解决土地补偿费分配纠纷需厘清的若干问题

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思维导图大纲

(一)农村集体经济组织的历史演变

农村集体经济组织是农村集体所有制经济组织的简称，伴随农村集体土地制度的改革其在不同历史时期有着不同的称谓。建国后，我国不断深化土地改革，到1953年春，全国基本实现农民土地私有制。但1954年的自然灾害使个体农民的分散性弊端突现出来，于是农村土地制度改革逐步走上了农业合作化的道路。从互助组到初级合作社，之后，随着1958年人民公社的普遍建立，最终高级合作社发展成为农村基本生产模式。农民将土地及其他主要生产资料交由人民公社、生产大队和生产队三级统一使用。确立了“三级所有，队为基础”的农村土地产权制度。自此，我国农村集体土地所有制逐步形成。这时的人民公社、生产大队和生产队就是最初的农村集体经济组织。家庭联产承包责任制的建立，开始了新的农村经济体制改革。政社分设后，人民公社、生产大队和生产队逐渐转变为农业生产合作社或经济联合社等乡、村合作经济组织，专门负责集体资产的经营和管理。这些农业生产合作社或经济联合社后来被统称为农村集体经济组织。伴随政社分设建立的乡镇政府及村民委员会、村民小组分别成为基层政权和具有行政色彩的群众自治组织。后来，农村集体经济不断萎缩，大部分农业生产合作社或经济联合社等集体经济组织不复存在，其经营和管理农村集体资产的职能相应转由乡镇政府、村民委员会和村民小组承担。农村集体经济组织在人们的视线中变得模糊起来。

(二)农村集体经济组织的实质分析

根据《物权法》规定，我国农村集体经济组织分为三类，即村集体经济组织、村内集体经济组织(原生产队)和乡镇集体经济组织。就村集体经济组织而言，在我国大部分地区由村民委员会代行其职能。目前发生的土地补偿费分配纠纷，也大多由村民委员会作为一方当事人。村民委员会作为基层群众性自治组织，《村民委员会组织法》赋予其多项职能。为正确处理集体经济组织与其成员之间的各种纠纷，对村民委员会在不同场合所扮演的角色应准确界定。如果村民委员会行使管理本村公共事务的职能，譬如维护治安等，那么它扮演的就是农村自治组织的角色，与村民发生的纠纷理论上应当属于行政纠纷;如果村民委员会行使乡镇政府委托的职能，比如计划生育等，那么它扮演的就是行政受托人的行政角色。与村民发生的纠纷为乡镇政府与村民之间的行政纠纷;如果村民委员会行使对集体资产的经营和管理职能，那么它扮演的就是集体经济组织的经济角色，与其他经济主体发生纠纷大多属于民事纠纷。土地补偿费分配纠纷即是如此。所以，土地补偿费分配法律关系的主体并非村民委员会与村民，而是村集体经济组织与村集体经济组织成员、以及集体经济组织成员中的土地承包经营者。村民委员会履行的是集体经济组织的职责，而不是基层自治组织的职责，其应当依据法律关于集体经济组织的规定处理土地补偿费分配事宜，谨防职能错位。在土地补偿费分配纠纷中，司法机关应当准确定性村民委员会的角色，审查其行使职能的程序和方式，纠正以村民自治等为由损害集体经济组织成员合法权益的行为。

二、农村集体经济组织成员资格的取得与界定

农村集体经济组织成员的称谓与农村集体经济组织相伴而生，最初的农村集体经济组织成员就是将私有土地等基本生产资料统一交回集体的农民。因此，农村集体经济组织成员的真实面目是农民。将农民标签为集体经济组织成员，一方面确定了其具体的身份归属，另一方面确定了其在特定集体经济组织内部享有集体所有权、土地承包经营权等财产权利的资格。不同的农民个体归属不同的集体经济组织，具备某集体经济组织的成员资格是其在该经济组织内享有成员权利的必备条件。

(一)农村集体经济组织成员资格的取得

从农村集体经济组织形成的历史背景可以看出，只要是一定社区范围内的农民，就自然具备某农村集体经济组织成员的资格。农村集体经济组织成员资格的取得主要有两种方式：一是原始取得。即通过人类的自然繁衍，祖祖辈辈生活在某农村集体经济组织所在地，属于当地的农民，而自然取得该集体经济组织成员资格;二是加入取得。即原本并非生活在某地的农民，不属于该地农村集体经济组织的成员，后来基于一定事由取得该地集体经济组织成员的资格。加入取得所基于的事由有多种，主要包括婚姻、收养以及国防建设或其他政策性迁入等。对于特定的农村集体经济组织而言，其成员组成时刻处于动态变化之中，除不断有新的成员通过上述某种方式加入外，某些成员可能由于死亡、婚姻、升学就业以及政策性迁出等原因而丧失原集体经济组织的成员资格。所以，如需确定集体经济组织的成员组成情况，应以某特定的时间为基准。在土地补偿费分配中，根据我国有关法律规定，划定享有分配资格的集体经济组织成员的时间尺度为征地补偿方案确定的时间。

(二)农村集体经济组织成员的法律界定

三、土地补偿费的性质

(一)对集体土地所有权的补偿

农村集体土地因公共利益需要被征收后，土地所有权由集体所有转变为国家所有，农民集体失去了对土地的支配权。为公共利益而丧失集体所有权的土地所有权人理应受到经济补偿。《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”其中，土地补偿费就是对集体土地所有权的补偿。

在集体土地征收过程中，农村集体经济组织(现实中多为村民委员会)以被征地方的角色参与其中，土地补偿费由征地方直接向其支付。那么，农村集体经济组织收到的这笔费用应当归谁所有呢?很显然，土地补偿费作为对集体土地所有权的补偿，其归属取决于集体土地的归属。在宪法架构之内，我国法律明确规定农村集体土地由农民集体所有，就某特定的集体土地而言，对应的所有权人是唯一的，要么是村农民集体，要么是村内某农民集体，或者是乡镇农民集体。组成农民集体的农民个体即农村集体经济组织成员对集体土地并不享有私人所有权。根据《物权法》第59条第1款“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”之规定，农民个体对集体土地享有的权利为“集体所有”。由此可知，我国农村集体土地所有权是复合型的权利，其内涵可以简单概括为：农村集体土地属于“农民集体”单独所有，属于农民个体“集体所有”。依据集体土地的归属，土地补偿费也应当由“农民集体”单独所有，由农民个体“集体所有”。

何谓“集体所有”?法律并未明确规定，但可以从现行法律法规中寻找对“集体所有”含义的注脚。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定：农村集体资产(以下简称集体资产)是指归乡、村集体经济组织(以下简称集体经济组织)全体成员集体所有的资产。属于组(原生产队)集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。农业部、民政部、财政部、审计署《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》(农经发[2003]11号)中规定：农村集体经济组织的资产是由其成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产，属于集体性质，归各该集体经济组织全体成员共同所有。通过对上述法律规定的比较可以看出，“集体所有”的含义就是“共同所有”。因此，农村集体土地或土地补偿费属于农民“集体所有”，意为农民共同所有。但其有别于我国民法规定的“共同共有”。主要区别在于共同共有人有权主张分割共有财产，使之变为私有财产。而农民个体则无权主动要求分割集体土地或土地补偿费为私有财产，即使其离开原集体，也无权要求分割，而是自然丧失对相应集体土地或土地补偿费的权利。

(二)对土地承包经营权的补偿

四、土地补偿费的分配

土地补偿费是对集体土地所有权的补偿，其内部也包含对土地承包经营权的补偿。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中“土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配”的规定，土地补偿费应当首先在集体与失去土地承包经营权的农户之间进行初次分配，然后将初次分配后集体所得部分在集体经济组织成员之间进行再分配。

(一)土地补偿费的初次分配

现实中，当集体土地部分被征收后，如果未重新调整承包地，就会造成部分集体经济组织的农户依旧继续承包土地，部分集体经济组织的农户完全或部分失去土地承包的状况。使集体经济组织的成员分为失去土地承包经营权的成员和未失去土地承包经营权的成员两部分。另外，由于近些年来许多农民进城务工，有的甚至举家进城谋生，放弃承包集体土地。这部分农民虽具备集体经济组织成员的资格，但由于自愿放弃集体土地承包经营权，在土地被征收时也应视为未失去土地承包经营权的集体经济组织成员。基于此，即使在集体土地被全部征收时，对应集体经济组织的成员也存在失去土地承包经营权的成员和未失去土地承包经营权的成员两类。土地补偿费在集体与失去土地承包经营权的农户之间的分配就是将一定比例的土地补偿费首先在失去土地承包权的集体经济组织成员之间分配。

土地补偿费在该层次的分配比例应当在确保失地农民生活水平不降低的前提下，根据失地农民占集体经济组织成员总数的比例确定。一定比例的土地补偿费在失地农户之间的分配应主要依据每户被征承包土地的数目，被征的承包地越多，分得的补偿费就越多。对于在1995年我国农村完成第二轮土地承包后增添的集体经济组织成员，由于实行“增人不增地，减人不减地，三十年不变”的联产承包经营制度而未能承包土地的，应当推定这部分人员已经承包土地。如果他们所在家庭的承包地被征收，应将他们视为失去农村土地承包权的集体经济组织成员，享有分配土地补偿费的权利。

(二)土地补偿费的再分配

土地补偿费的集体部分就是集体经济组织将“出卖”集体土地所有权所得收益用于补偿土地承包经营权人损失后的剩余部分。这部分土地补偿费属于集体经济组织成员共同所有。如果要分配，应当在全部集体经济组织成员之间分配。土地补偿费在该层面的分配是集体经济组织成员享有集体土地所有权的体现，已经在首次分配中领取补偿费的集体经济组织成员仍具备参与该层次分配的资格。

五、土地补偿费分配纠纷的解决机制

土地补偿费在不同层面分配时所引发的纠纷具有不同的属性。对于不同属性的纠纷，解决途径有所区别。为有效解决土地补偿费分配过程中产生的各种纠纷，现从不同层面对这些纠纷的性质以及解决途径进行简单分析。

(一)集体经济组织与承包经营农户之间的纠纷解决机制

集体经济组织与失去土地承包经营权农户之间的土地补偿费分配纠纷产生于土地补偿费在集体与失地农户之间的分配过程中，土地补偿费在该层面的分配实质就是集体经济组织对失地农户的经济补偿。分配或补偿的理论依据一方面在于集体经济组织提前解除土地承包合同，存在违约事实;另一方面在于土地承包经营者在承包地上的投入因合同提前解除未得到预期的合理回报。归根结底是因为双方之间存在土地承包合同关系。所以，集体经济组织与失去土地承包经营权农户之间的土地补偿费分配纠纷属于农村土地承包合同纠纷。

对于这类纠纷，当事人可以通过仲裁或者民事诉讼的方式解决。即当事人可以向县(市、区)设立的农村土地承包合同仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院提起民事诉讼。但一方当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，另一方当事人提起诉讼的，由人民法院受理解决。另外，仲裁机构作出裁决后，当事人对裁决不服的，也可以在收到仲裁决定书之日起三十日内向人民法院起诉。

(二)集体经济组织与集体经济组织成员之间的纠纷解决机制

现实中，土地补偿费主要在集体经济组织与集体经济组织成员之间进行分配，产生的纠纷也比较多。根据引发纠纷的原因，这些纠纷概括起来主要有两种类型：一是因用于分配的土地补偿费数额问题引发的纠纷，二是因集体经济组织限制个别集体经济组织成员平等参与土地补偿费分配引发的纠纷。不同类型的纠纷，性质及解决途径也有所差别。

1.因用于分配的资金数额引发的土地补偿费分配纠纷的解决机制。土地补偿费是对集体土地所有权的补偿，性质为集体资产，属于集体经济组织成员共同所有，由集体经济组织统一支配。土地补偿费是用于集体生产，还是分配给集体经济组织成员?是多分一些，还是少分一些?属于所有权人处分财产的内部行为，应当由集体经济组织成员大会或成员代表大会民主决定，集体经济组织成员无权单独决定。所以，因用于分配的土地补偿费数额问题，集体经济组织与其成员之间发生的纠纷属于所有权内部矛盾，应当民主讨论决定，由所有权人内部处理。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第3款规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。