第一,缺乏完善的征地目的合法性的审查机制征地目的审查机制包括征地申请获得批准前有关机关对征地目的的合法性的事前审查,以及征地申请被批准后,被征收人认为征地目的不具有合法性时的救济机制,也可以称之为事后审查。中国《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准,对被征收人认为征地不合法的救济机制却未作任何规定。
第二,征地程序缺乏透明度,使得土地权利人不能很好地参与到征地过程中来,征地行为缺乏有效的监督机制国家对农村集体土地的征收是单方的行政行为,在征与不征的问题上,农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。在征地补偿方面,法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定,补偿方案制订后才公告告知农民,这极大地限制了农民的参与权,没有给农民实际参与听证的法律规定。
第三,缺乏农民自身利益诉求机制即现有的征地补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径。从《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》的有关规定可以看出,法律将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府。这种制度安排给征收方以过大的权力,而被征收方连起码的司法救济权都没有。在相关法律缺失的情况下,一旦发生征地补偿纠纷,法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理,导致农民告状无门;有些案件即使法院受理了,但在案件审理过程中,常常受到来自于地方保护主义的压力,老百姓很难胜诉。
程序合法是各国土地征收制度公认的一项重要原则,而制定完善具体的程序是保障征收行为程序合法的基本前提。各国(地区)严格的征地审批依据、征地程序及合理的机构权限划分保证了征地的合理性,在以下几方面值得中国借鉴:
第一,针对土地征收目的建立严格的合法性审查机制首先,应取消省级以下地方政府的征地审批权。规定国家重点建设项目和地方性大型建设项目需要征地时,必须由国务院审批,其他地方性建设项目由省、自治区、直辖市人民政府审批。其次,借鉴法国、德国等国家的做法,在省、自治区、直辖市人民政府设立由法律专家、经济学家等专业人员组成的专门委员会,对土地征收是否符合公益性目的进行审查,只有经该专门委员会审查通过后,才能提交政府土地管理部门根据国家和市政建设以及土地利用的总体规划决定应否批准其征地申请。
第二,完善监督程序,增强征地过程的透明度首先,完善土地征收的公示程序,增加事前公告制度。在对征地申请审批前,应将申请人拟征地的范围、用途等有关事项予以公告,社会公众和被征地人无异议时,才进行审查批准。在申请获得批准后、补偿方案确定前,应再次进行公告,听取相关各方的意见。其次,完善听证制度。听证制度的设立是为了保障被征地人尤其是农民能积极参与征地过程,维护自己的合法权益。应规定政府主管部门依职权主动组织听证程序,允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见,政府在听取公众意见和就征收行为所带来的利弊进行分析后,作出决策,以便更好地维护广大农民的利益。
第三,完善救济程序法律应明确规定被征地人及其他利害关系人对土地征收决定不服时,可以通过申诉、行政复议或行政诉讼等方式主张救济。只有法律规定征地方和被征地方具有同等权利,才可能形成农民得到公正、政府依法行政的双赢局面,才可能形成既严格保护耕地,又保证社会稳定、经济持续发展的条件。