提前收回出让国有土地使用权补偿问题探析思维导图

丸子家的猫

2023-03-07

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【导言】为了公共利益，提前收回出让的国有土地使用权的，是否需要对土地使用权人予以补偿?如何补偿?在这个问题上，可谓是百家争鸣，众说纷纭。我国法律对之作出了怎样的规范?如何从应然意义上和实然意义上对待土地使用权的补偿问题?本文通过大量的办案实践经验，结合我国法律规定，试图对阐明并解决这一问题进行有益地探索。

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思维导图大纲

2008年10月，笔者接受江苏某市市民陶先生的委托，代理其与该市国土资源局关于提前收回出让的国有土地使用权补偿问题的法律事务。陶先生受让的土地上有上千平方米的建筑物，提前收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁。隶属于该市国土资源局的土地储备机构在给予陶先生房屋补偿款时明示不包含土地补偿款项，有关出让土地补偿问题另行解决。该市国土资源局提前收回出让给陶先生的国有土地使用权，却拒绝给予陶先生任何土地补偿，认为房屋补偿款已经包含了土地补偿。在陶先生据理力争并委托律师进行交涉的情况下，该市国土资源局虽然同意给予土地补偿，但是只同意给予剩余年限的土地出让金，并说自己是严格依据我国物权法的规定给予补偿的。

二走出补偿问题的误区

提前收回出让的国有土地使用权，究竟是否需要补偿?如何补偿?在这一问题上，众说纷纭。我国各地政府在收回出让国有土地使用权进行补偿实践上也是乱象丛生。有的地方只对土地使用权人的房屋给予补偿，拒绝对土地使用权进行补偿。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但是认为土地使用权补偿已经包含在被征收房屋补偿中。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但以退还剩余年限的土地出让金为限。有的地方同意在退还剩余年限的土地出让金的同时，给予同期银行利息。有的地方对剩余年限的出让土地使用权进行市场价评估，根据评估价给予补偿。有的地方根据土地使用权市场评估价给予适当补偿。有的地方将土地使用权补偿纳入房屋补偿中，认为所谓的土地使用权补偿问题就是被拆迁房屋市场评估时考虑的“区位”因素。有的地方缺乏这方面的统一规定，是否给予补偿，给予多少补偿，因人而异，因事而异，完全由出让人单方面决定。根据我国相关法律规定，笔者认为，为了公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，应当给予补偿。补偿数额应当根据剩余年限的土地使用权的市场评估价格确定。提前收回的出让国有土地使用权涉及房屋拆迁的，土地使用权补偿应当包含在被拆迁房屋补偿中，作为被拆迁房屋补偿的一部分。出让人在就土地使用权对土地使用权人依法补偿的基础上，向土地使用权人退还剩余年限的土地出让金。

三法律规范之间的冲突

四两种情形下的补偿方法

实践中，应当注意区分两种情形下的土地使用权补偿方法。一是不涉及地上物的提前收回出让的国有土地使用权的补偿情形，二是涉及地上物的提前收回出让的国有土地使用权的补偿情形。二者在补偿主体、补偿程序和补偿标准上有着重大区别。

提前收回出让的国有土地使用权不涉及地上物的，如何补偿?根据我国相关法律规定，市、县人民政府是出让国有土地使用权的法定主体，也是收回出让的国有土地使用权的法定主体，市、县人民政府的土地行政主管部门负责具体的收回实施工作。提前收回出让的国有土地使用权不涉及地上物的，由出让人依法收回出让的国有土地使用权，与土地使用权人签订收回国有土地使用权补偿协议。出让人按照剩余年限的土地使用权的市场评估价向土地使用权人支付土地使用权补偿，另外退还剩余年限的土地出让金。

提前收回出让的国有土地使用权涉及地上物的，如何补偿?根据我国相关法律规定，市、县人民政府是提前收回出让国有土地使用权的法定主体，具体收回工作由市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。但是，由于土地使用权补偿包含在被拆迁房屋补偿中，而被拆迁房屋补偿依法由拆迁人向被拆迁人(土地使用权人)支付，因此，土地使用权的补偿也随被拆迁房屋补偿由拆迁人向被拆迁人(土地使用权人)支付。在这种情况下，出让人即市、县人民政府土地行政主管部门不再与土地使用权人签订收回国有土地使用权补偿协议。与土地使用权人签订补偿协议的是市、县人民政府房屋拆迁管理部门许可的拆迁人。签订的补偿协议也不再是收回国有土地使用权补偿协议，而是被拆迁房屋补偿协议。对土地使用权的补偿成为被拆迁房屋补偿的一部分。拆迁人按照估价单位对被拆迁房屋及土地使用权的市场评估价向被拆迁人(土地使用权人)支付补偿。

另外，我国有些地方采取房屋和土地分开评估、分别补偿的办法，这种情况下，支付土地使用权补偿的主体应当是当地的土地行政主管部门呢，还是房屋拆迁管理部门许可的拆迁人呢?到底应当由谁和土地使用权人签订收回土地使用权补偿协议呢?在这种情况下，不仅使用权人迷惑，即便国家机关的工作人员也会困惑。拆迁人和出让人往往相互推诿责任，都认为对方才应当向土地使用权人支付补偿。受害的最终是土地使用权人。

实践中还有一种情况，就是市、县人民政府为了公共利益提前收回国有土地使用权，将收回的土地纳入土地储备。市、县人民政府一般依法将收回国有土地使用权的工作交给隶属于市、县人民政府土地行政主管部门的土地储备机构实施。如果收回出让的国有土地使用权不涉及地上物拆迁的，市、县人民政府土地行政主管部门委托土地储备机构和土地使用权人签订土地使用权补偿协议。如果收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁的，土地储备机构应当依法申领房屋拆迁许可证，取得房屋拆迁许可后，参照城市房屋拆迁的有关规定执行。也就是说，土地储备机构作为拆迁人应当和土地使用权人就其地上物签订补偿协议，有关土地使用权的补偿应当包含在地上物补偿之中。

五良善土地补偿制度的建构

提前收回出让的国有土地使用权，是否需要补偿?应当由谁支付补偿?如何补偿?根据我国法律的现有规定，应当区分不同情况，分别处理。但是这对于法律知识相对薄弱的土地使用权人来说，不是一件容易的事情。实践中，当土地使用权人面临其受让的土地被提前收回时，往往不知道如何要求土地使用权的补偿。我国各个法律规范之间的冲突以及理论界和实务界对之理解的偏颇，导致在这个领域“众说纷纭”，土地使用权人往往无所适从。即使对于地方人民政府土地行政主管部门的工作人员来说，虽然土地管理是他们的专业工作，但是对于提前收回出让的国有土地使用权补偿问题的理解，他们中的不少人也往往要么“雾里看花，不得要领”，要么“理解偏狭，出现误区”，给提前收回出让国有土地使用权工作造成许多不必要的困难。在办理收回出让国有土地使用权补偿案件的过程中，各地国土资源管理部门经常询问笔者的问题是：“既然土地使用权补偿应当包含在被拆迁房屋的补偿中，为什么还要我们支付土地使用权的补偿?”“既然物权法要求的只是退还出让金，为何还要我们支付土地使用权的补偿?”土地使用权人经常询问笔者的问题是：“我该向谁要土地使用权补偿?按理说应该是谁收走了土地，谁支付补偿才对呀;既然收走土地的是政府，就应该由政府补偿。为何律师建议我向拆迁人要求土地使用权的补偿?”问题究竟出在哪里?又是什么原因造成的?我想法律规范的制定者或者大学的大师们可能很少想到这么实际的问题，很少想到当初他们制定或者参与制定的几个法条会制造出这么多层出不穷的“问题”来。既然如此，我想，如果他们不深入实践，估计也很难想出解决问题的办法来。作为经常接触此类案件、经常对这些问题有所思、有所想的实务界的律师来说，为解决这些问题进行探索，争取提供一些好的路径，也许就责无旁贷了。

讲到这里，我们必须先阐明现有制度的几个缺陷，如此才能为我们完善现有制度提供动力和方向。

缺陷一：土地使用权人受让土地是基于契约即《国有土地使用权出让合同》(国家为了表明重视这个问题，国土资源部和国家工商管理总局特别制定了供全国各地适用的合同范本)。土地使用权人被收回土地也应当基于契约。国有土地使用权出让合同既然对于为了公共利益收回出让的国有土地使用权情形进行了约定，出让人和受让人就应当遵守这个约定。根据合同的相对性原则，有关土地使用权的补偿属于出让合同双方之间的权利义务关系，不应当涉及第三人。根据权利义务的相一致原则，谁收回，就应当由谁补偿。显然，有关土地使用权的补偿不应当由房屋拆迁管理部门许可的拆迁人承担。而我国现有法律制度中，对于收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁的，规定由拆迁人支付包含土地使用权补偿在内的被拆迁房屋的补偿，显然不妥。

缺陷三：如果把退还剩余年限的土地出让金也作为补偿的内容之一，由谁来退还剩余年限的土地出让金?如果由出让人即市、县人民政府土地行政主管部门退还，就形成了同一收回行为存在两个支付补偿义务主体的情况。一方面，由出让人退还剩余年限的土地出让金;另一方面，由拆迁人支付土地使用权的补偿。如果这样，法律关系将更加错综复杂。反之，如果由拆迁人退还剩余年限的土地出让金，缺乏法理支持。首先，拆迁人未曾收取原土地使用权人缴纳的出让金，谈何退还?没有权利就没有义务。拆迁人没有享受过受领出让金的权利，却让其承担退还出让金的义务，法理上显然说不通。其次，如果拆迁人受出让人的委托退还出让金，也说不通。既然是委托，那就是一种代理行为，实际上支付退还出让金这种补偿的义务主体还是出让人，仍然无法摆脱刚才所述的两个补偿义务主体并存的困境。最后，拆迁人取得一块土地的使用权，却需要支付至少两个对价，一是向出让人缴纳出让金，二是向原受让人退还剩余年限的土地出让金。这样不但增加了拆迁人的负担，从长远来看，也不利于我国土地市场的健康发展。

缺陷四：正如笔者在“法律规范之间的冲突”中所述，如何理解和正确适用土地管理法规定的“适当补偿”原则?城市房地产管理法规定的“土地使用者使用土地的实际年限”和“土地使用者开发土地的实际情况”原则?物权法规定的“对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”原则?收回出让的国有土地使用权，究竟是否需要对土地使用权人按照市场评估价进行补偿?这几部基本法律显然作出了不同的回答。建设部制定的房地产估价规范似乎进一步佐证了物权法的规定凸显的法律精神，即包含土地使用权补偿在内的被拆迁房屋补偿应当建立在市场评估的基础上根据评估价确定。但是这些不尽一致的规定造成了实践中的混乱，严重影响了我国土地市场秩序，不利于我国土地市场经济的可持续发展。

缺陷五：在拆迁人委托评估公司评估时不依法考虑土地因素而只是对被拆迁房屋进行评估的情况下，如果土地使用权人和出让人在出让合同中对有关收回出让的国有土地使用权如何补偿进行了约定，土地使用权人应该向谁要求土地使用权的补偿?出让人，亦或拆迁人?现有的法律制度没有给出明确的答案，导致土地使用权人无所适从。

缺陷六：在出让人和拆迁人都不支付土地使用权补偿的情况下，土地使用权人的权利如何救济?土地使用权人起诉拆迁人，如果拆迁人以收回出让的国有土地使用权属于土地出让合同终止的一种情形，有关土地使用权补偿应当按照出让合同的约定处理，自己不属于出让合同的主体，不应当为政府部门的收回行为承担补偿义务进行抗辩，土地使用权人怎么办?土地使用权人起诉出让人，如果出让人以被拆迁房屋补偿应当包含土地使用权补偿，拆迁人委托评估单位评估不考虑土地因素是评估单位的责任，拆迁人不给予土地使用权补偿是拆迁人的责任，与自己无关进行抗辩，土地使用权人又该如何救济自己的权利?

缺陷七：收回出让的国有土地使用权是一种由市、县人民政府土地行政主管部门行使职权的土地管理行为。如果土地使用权人和拆迁人或者出让人就土地使用权的补偿无法达成一致意见，土地使用权人拒绝交出土地(事实上也意味着拒绝交出房屋)，在这种情况下，市、县人民政府房屋拆迁管理部门是否有权作出行政裁决?有无法律依据?显然，对于收回出让的国有土地使用权补偿分歧，属于行政机关和公民、法人或者其它组织之间的分歧，如果该争议不属于民事争议(注意：法律至今没有对这一争议的性质作出回答)，我们认为作为另外一个行政机关的房屋拆迁管理部门就无权对此作出行政裁决。行政裁决只适用于民事争议。在我国法律没有就国有土地使用权出让合同的性质以及提前收回出让国有土地使用权性质进行明确规范的情况下(国土资源部《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》认为：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。”)，房屋拆迁管理部门作出裁决也没有法律依据。

缺陷八：法律规范过于笼统，缺乏可操作性。以物权法为例，该法规定在依法对地上不动产进行补偿的同时退还相应的出让金。如何理解这里的依法补偿?依法补偿是否包括对土地使用权的补偿?仅仅通过物权法是难以澄清这些疑惑的，为了更准确地理解这些问题，甚至还必须结合建设部的规章和国务院法制办的批复解释等等。由于建设部的规章和国务院法制办的批复解释严格来说并不具有法律效力。因此，地方政府部门的工作人员和法官往往在理解物权法上将部门规章或者国务院法制办的批复解释抛在一边。对物权法的错误理解造成了一种危险的倾向：只对地上不动产进行补偿，对土地使用权不予补偿或者虽然补偿，但是限于退还相应出让金。这种危险的倾向势必严重破坏我国脆弱的土地市场秩序。如果在确定土地使用权补偿时，不考虑土地开发的实际情况，“土地开发好坏一个样”“土地开发与不开发一个样”，在提前收回时都以“退还相应的出让金”了事，“奖惰罚勤”，谁还愿意在土地上进行投资?其结果势必影响我国土地经济的长远发展。尤其是在我国目前缺乏“公共利益”认定程序规范的情况下，以退还剩余年限的出让金作为收回出让国有土地使用权的对价，势必进一步打击面临随时被低成本收回土地风险的土地投资者的信心，进一步助长地方政府的违法“圈地运动”，进一步膨胀“土地财政”，不利于我国经济的健康稳定发展。

我国有关提前收回出让的国有土地使用权补偿法律制度存在着严重的缺陷。如何构建良善的土地使用权补偿制度，稳定我国土地市场秩序，实现土地市场的科学发展，笔者认为，从法律层面上，我们应当在以下几个方面作出努力。

首先，统一收回出让国有土地使用权补偿义务主体。由市、县人民政府土地行政主管部门作为签订国有土地使用权出让合同的法定主体。将提前收回出让国有土地使用权作为出让合同终止的一种法定情形。根据相关法律规定和合同约定，以提前收回出让国有土地使用权形式终止出让合同的，由出让人向土地使用权人统一支付土地使用权补偿。

再次，实现收回出让国有土地使用权补偿法律规范的一致。我国法律应当就有关提前收回出让的国有土地使用权补偿作出统一规定，即为公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，出让人应当根据土地使用权评估价予以补偿，并退还剩余年限的土地出让金。涉及地上物拆迁的，出让人应当委托拆迁人根据土地使用权评估价格予以补偿，并退还剩余年限的土地出让金。对土地使用权评估的，由出让人和土地使用权人共同协商确定评估单位;评估单位原则上由双方共同委托，协商一致的，也可以由其中的任何一方委托。

最后，完善土地使用权人的补偿权利救济制度。我国法律应当明确规定提前收回出让国有土地使用权的，土地使用权人有根据约定申请仲裁或者进行诉讼的权利。法律应当明确规定国有土地使用权出让合同是民事合同，为公共利益提前收回出让的国有土地使用权作为不可抗力，是该民事合同终止的一种法定情形。出让人或者其委托的拆迁人不履行支付土地使用权补偿法定义务的，土地使用权人根据国有土地使用权出让合同的约定和法律规定，可以申请仲裁或者诉讼。土地使用权人提起诉讼要求出让人支付土地使用权补偿的，法院应当作为民事案件受理。提前收回出让国有土地使用权涉及地上物拆迁的，由出让人委托拆迁人支付土地使用权补偿，拆迁人所为行为由出让人承担法律后果。拆迁人与土地使用权人因为土地使用权补偿分歧不能签订补偿协议，拆迁人向市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请裁决的，市、县人民政府房屋拆迁管理部门不予受理;拆迁人以其它理由申请裁决的，市、县人民政府房屋拆迁管理部门受理裁决申请后经查实发现拆迁人与土地使用权人就土地使用权补偿有争议的，应当中止裁决，待土地使用权人和出让人及其委托的拆迁人就土地使用权补偿申请仲裁或者进行诉讼案件结果出来后，根据案件结果决定是否作出裁决，房屋拆迁管理部门的裁决应当以仲裁委员会裁决或者法院裁判的土地使用权补偿结果为依据。

【结语】

建立良善的提前收回出让国有土地使用权补偿制度，“任重”却不能“道远”。近年来，提前收回出让土地引发的矛盾有增多的趋势，逐渐成为影响社会稳定的一大隐患，对建设和谐社会构成了重大威胁。我们必须加大此方面的研究力度，以期尽快改善现有制度规定中的不合理成分。笔者抛砖引玉，希冀引起学界和实务界对这一问题的关注。