拆迁纠纷的诉讼管辖思维导图

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2023-03-07

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思维导图大纲

一、拆迁人与被拆迁人达成补偿安置协议后又反悔的，当事人可以提起民事诉讼或者申请仲裁。

城市房屋拆迁管理部门通过核发城市房屋拆迁许可证从而引起拆迁法律关系的产生，即产生了拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系，和以拆迁管理部门为一方当事人的拆迁行政法律关系。拆迁人与被拆迁人在拆迁行政法律关系产生后，应当服从拆迁管理部门的有关行政行为，同时拆迁人与被拆迁人之间也形成了平等主体之间的民事法律关系。根据2001年《条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人要对拆迁补偿安置的相关问题进行协商，并达成协议。该协议是拆迁人与被拆迁人通过意思表示一致建立起来的交易关系，属于民事合同范畴。合同法规定，依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力。当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除。因此依法签订的补偿安置协议对双方当事人具有约束力，当事人应当自觉履行约定的义务。但是，在实践中订立补偿安置协议后，当事人反悔的比比皆是，主要表现有：(1)被拆迁人接受补偿或者安置后拒不履行搬迁义务;(2)被拆迁人先接受补偿或安置履行搬迁义务后又反悔;(3)签订协议后被拆迁人拒不接受补偿或安置，也不履行搬迁义务;(4)被拆迁人搬迁、拆除后，拆迁人拒不履行补偿及给付义务或兑现产权调换义务。

对于当事人的违约，《条例》第十五条规定了两种救济途径：提起民事诉讼或申请仲裁。该项内容是对1991年《条例》的重要修改。按照1991年《条例》第十五条的规定，对于达成拆迁补偿安置协议没有正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以责令限期拆迁直至强制拆迁。而按照2001年《条例》的规定，对于这种情况，政府的行政权不能介入，只能由

当事人除可提起民事诉讼追究对方违约责任之外，2001年《条例》第十五条还规定了仲裁的救济方式。平等的民事主体之间发生的合同纠纷或其他财产权益纠纷，可以申请仲裁。当事人采用仲裁方式解决合同纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理;当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外;仲裁委员会应当由当事人协议选择确定，仲裁不实行级别管辖和地域管辖;仲裁实行一裁终局的制度，裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或向法院起诉的，仲裁委员会或人民法院不予受理;裁决被人民法院依法裁定撤销或不予执行的，当事人就该纠纷可以根据双方重新达成的仲裁协议申请仲裁，也可以依法向人民法院提起民事诉讼。当事人提出证据证明裁决没有仲裁协议的、裁决的事项不属于仲裁协议范围的或者仲裁委员会无权仲裁的、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的、裁决所根据的证据是伪造的、对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的、仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿或者徇私舞弊的、违背社会公共利益的、枉法裁决行为的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决，人民法院经审查核实应当裁定撤销仲裁裁决。当事人应当履行仲裁裁决，一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的规定向人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。一方当事人申请执行裁决，另一方当事人申请撤销裁决的，人民法院应当裁定中止执行。人民法院裁定撤销裁决的，应当裁定终结执行。撤销裁决的申请被裁定驳回的，人民法院应当裁定恢复执行。

二、拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，应先申请裁决，对行政裁决不服可以提起行政诉讼(即裁决前置)。

2005年8月1日，最高人民法院发布了法释[2005]9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》。应当说，[2005]9号《批复》更加明确了拆迁补偿安置纠纷解决的救济途径即裁决前置。但是，同时实践中也有一些歧义理解，各地做法不一，争议很大。为此，我们有必要在了解[2005]9号《批复》的出台背景和立法精神的前提下统一认识，统一做法。

(一)1991年《条例》、[1996]12号《批复》与2001年《条例》、[2005]9号《批复》关于补偿安置纠纷解决机制的区别。具体如下图所示：

1.1991年《条例》和[1996112号《批复》规定的解决机制:

反悔

协商——达成协议——民事诉讼

协商——达不成协议——民事诉讼

——行政裁决

2.2001年《条例》和[2005]9号《批复》规定的解决机制：

反悔

协商——达成协议——民事诉讼

协商——达不成协议——行政裁决——行政复议

——行政诉讼

应该说，[2005]9号《批复》只是重申了2001年《条例》的规定，使拆迁补偿安置纠纷解决的法律救济途径更加明确。笔者认为[1996]12号《批复》是建立在1991年《条例》的基础上，该批复第2款在2001年《条例》实施后因失去法律依据而自动失效。而且[2005]9号《批复》虽然是司法解释，但并不是立法性、设定性的，而是重申2001年《条例》的内容，属于重申性的规定。所以[2005]9号《批复》应适用于2001年10月1日2001年《条例》出台以后的行为。例如广东省某区的一个拆迁项目，拆迁人和被拆迁人没有达成补偿安置协议，2003年拆迁人向人民法院提起了民事诉讼，法院理当驳回起诉并告知当事人向拆迁管理部门申请裁决。如果该法院受理并在诉讼中裁定先予执行，就违背了2001年《条例》和[2005]9号《批复》的规定，属于超越职权管辖。

(二)行政诉讼应当遵循裁决前置原则

实践中存在许多对[2005]9号批复的不理解和误解，认为拆迁补偿纠纷没有了司法救济，行政裁决前置剥夺了公民的民事诉讼权。其实这是一种陷于理论的泥沼中不可自拔的无稽之谈，经不起推敲。实际上对于达成补偿安置协议后又反悔的，以及未达成协议，拆迁人强行拆除被拆迁人房屋的情形，法院会分别作为合同纠纷和侵权纠纷进行受理，不能一概而论地说拆迁补偿纠纷没有了司法救济。而且，行政机关的具体行政行为中只有行政终局行为才可能剥夺相对人诉权，而拆迁补偿裁决并非终局裁决，当事人对行政裁决不服可以依法提起行政诉讼。“法律救济可大致分为司法救济和非司法救济两大类。司法救济，也称诉讼救济，是公民行使诉权，通过诉讼方式实现救济目标的机制。非司法救济包括但不限于通常意义上的仲裁、调解、律师代理、政府裁决、上访、社会保障机制等”。[1]社会的救济体制是一个多元化的、综合性的有机体，司法救济就一定优于非司法救济吗?所有的纠纷都必须通过法院解决吗?答案当然是否定的。司法救济只是一种终局性的救济，实际上没有必要也不可能用司法救济解决所有纠纷。实践中，我国的民事争议一部分通过行政机关解决，一部分通过法院解决。行政机关的管辖范围和法院的管辖范围通常是由法律法规作出列举性的规定。对于法律法规没有规定的，推定由法院管辖。对于法律法规规定由行政机关处理的民事争议，应由行政机关先行处理。法院拒绝受理没有达成拆迁补偿安置协议的民事案件，并不意味着公民失去了司法救济途径。拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的，可先向房屋拆迁管理部门或同级政府申请裁决;对该补偿安置裁决不服的被拆迁人，可以申请行政复议，或者直接向人民法院提起行政诉讼。拆迁补偿纠纷仍受法律的调整，并非处于司法救济的“真空地带”。而且，拆迁人和被拆迁人的权利义务在未达成拆迁补偿安置协议之前仍处于不确定的状态，拆迁人和被拆迁人之间既不存在合同(协议)关系也不存在侵权关系，而且这种不确定的状态只能由许可拆迁的房屋拆迁管理部门确定，由于法院的中立性和被动性，法院不能通过判决强制为当事人设定一定的权利义务关系。而且拆迁人拆迁的权利和被拆迁人搬迁的义务都是由房屋拆迁管理部门的行政许可行为设立的，对于这类争议由行政机关先行处理也是适宜的。[2]

同时，需要注意的是，灭失房屋的补偿安置纠纷应先受理裁决。房屋灭失有两种原因：(1)自然力的作用致使房屋灭失的。这种情况下如果不予补偿，拆迁人则在没有任何法律依据的情况下，无偿地在他人享有使用权的土地上搞建设，构成不当得利。因此，开发商要想使用该地块搞建设必须要给付对价。从另一方面看，房屋因自然力的作用灭失，原房屋所有人仍有权在原地块进行房屋重建(因为土地使用权仍归原房屋所有人)。所以，因自然原因导致的房屋灭失，仍应按灭失房屋的原有状况给予补偿。达不成补偿协议的，当然就要进行裁决。(2)人为原因导致的房屋灭失有三种情形： 1.拆迁人即开发商在补偿安置协议达成之前违法拆除被拆迁人房屋的;2.行政机关在没有裁决的情况下违法拆除被拆迁人房屋的;3. 被拆迁人在得知拆迁公告后补偿安置协议达成前自行拆除的。但无论是拆迁人还是行政机关基于何种原因违法拆除被拆迁人房屋，都要对被拆迁人进行补偿安置。如果达不成补偿安置协议的，则要按照2001年《条例》和[2005]9号批复的规定进行裁决。即使是被拆迁人自己拆除的，虽然这种情况现在很少见，但一旦出现，只要拆迁人仍要继续执行拆迁方案，就必须要和被拆迁人对补偿安置问题进行协商。达不成协议的，也要进行裁决。

但建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》)第八条规定不予受理行政裁决申请的情形把房屋已经灭失也包括在内，而2001年《条例》并没有将灭失房屋排除在补偿安置裁决之外，于是出现了冲突。这种冲突如何处理?就法的效力位阶来说，2001年《条例》属于行政法规，而《规程》属于部门规章，下位法违反上位法，该条款属于无效条款。实际上，建设部在制定该条时，认为对灭失房屋的补偿安置纠纷虽不受理裁决，但依据[1996]12号《批复》还可以向法院就补偿安置问题提起民事诉讼，因而还是有解决途径的。但根据现行有效的2001年《条例》和[2005]9号批复的规定，法院再以民事案件受理此类案件就属于违法。如果仍然适用该条款不仅违反了上位法的规定，也必然造成实践中的混乱，而且该条款本身也并不合理。因此，实践中对于灭失房屋的补偿安置纠纷仍要经过裁决。综上，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，必须先申请裁决。对当事人坚持提起民事诉讼的，应当裁定不予受理;已经立案受理的，应当说服当事人撤诉或者裁定驳回起诉，并告知当事人向拆迁管理部门申请裁决。民事诉讼被告对人民法院立案受理的，可以提出异议，对一审已经作出判决的，应当以违反法定程序为由请求二审法院判决撤销，并裁定驳回当事人的起诉，告知当事人向房屋拆迁管理部门或同级政府申请裁决。

(三)当事人对行政裁决可以提起行政诉讼

行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。[3]行政裁决的具体行政行为的性质表现在：1.行政裁决是一种行政职权，非经法律法规特别授权，任何行政机关不享有行政裁决权;2.行政裁决是行政机关针对特定的民事纠纷当事人作出的、一次性运用、具有直接执行力的行为;3.行政裁决结果对行政机关以及民事纠纷双方当事人的民事权益将产生实质性的影响。

拆迁补偿安置裁决是可诉的具体行政行为，对拆迁补偿安置裁决不服可提起行政诉讼。在实践中，行政裁决根据行政机关管辖权限的不同可以分为两类：行政机关享有完全管辖权的行政终局裁决和行政机关不享有完全管辖权的行政裁决。终局行政裁决只能由全国人大及其常委会通过的法律规定，当事人只能在有法律、法规规定的情形下申请复议，不可提起行政诉讼;非终局的行政裁决是可诉的具体行政行为，当事人不服该行政裁决的可以申请复议，也可以向法院提起行政诉讼。根据法律规定，拆迁补偿安置裁决不属于终局裁决，因而是可诉的具体行政行为，对裁决不服可以提起行政诉讼。根据最高法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》的规定，拆迁补偿安置裁决并未被排除在行政诉讼受案范围之外。关于这一点的其他法律依据有：[1996]12号《批复》(已失效)第1款、《规程》第十六条等。

同时，把该类案件纳入民事诉讼受案范围也会引起实践中的混乱：在行政裁决案件中，同时存在民事和行政两种法律关系。其中行政法律关系以民事关系为基础;行政法律关系存在的目的是解决民事纠纷。一旦行政法律关系确定，由于行政行为的先定力，实际上已将原本不确定的民事关系加以确定，非经法定程序，任何个人或组织不得对根据该行政裁决行为已确定的民事法律关系进行变更。如果在行政裁决之后允许当事人再向法院提起民事诉讼，就会产生法院的民事判决与行政裁决不一致的矛盾，对同一纠纷存在两个不同结果的生效的法律文书。一方面当事人可以拿着已生效的行政裁决书申请人民法院强制执行;另一方面当事人可以拿着法院的生效判决要求法院强制执行，这将使法院处于一种尴尬的境地。而且，根据行政诉讼法的规定，只有行政审判有权审查被诉具体行政行为的合法性，民事裁判无权审查。如果允许不服行政裁决案件当事人提起民事诉讼，其实质是通过民事判决否定行政裁决，民事审判行使了司法审查权，这与人民法院审判职能的内部分工规定相矛盾。同时，出于正当程序、诉讼经济、法治统一的考虑，也不宜将不服行政裁决的诉讼作为民事诉讼。[4]

三、拆迁人违法拆除被拆迁人房屋的，被拆迁人可以提起民事侵权诉讼。

四、行政机关滥用职权违法拆除房屋的，被拆迁人可以提起行政赔偿诉讼。

补偿安置裁决作为具体行政行为具有执行力，其执行力可以通过行政相对人的自愿履行、法律和行政法规明确授权的具有执行权的行政机关的强制执行以及人民法院的强制执行这三个层次表现出来。根据2001年《条例》规定，补偿安置裁决作出后，被拆迁人不履行的，拆迁管理部门可以申请县市人民政府强制拆迁。这就是通常所说的“行政强拆”。根据2001年《条例》和建设部《规程》的规定，按照依法行政的要求，行政强制拆迁应当具备：依法送达的裁决或者强制拆迁决定(适用于产权有争议的房屋);先予补偿;证据保全;15天的公告;措施合法。在实践中，行政机关违法强制拆除表现在：(1)没有作出裁决或者强制拆迁决定而进行强制拆迁。行政强制执行必须有具有执行内容的具体行政行为这一依据存在，在没有作出裁决或者强制拆迁决定的情况下进行强制执行，行政机关的行为就没有合法性的基础;(2)没有进行补偿而实施强制拆迁。《条例》第十六条规定，拆迁人对被拆迁人进行依法补偿安置的前提下方可进行强制拆迁。应当说补偿安置是强制拆迁的前提。当然，在实践中往往出现被拆迁人拒绝接受拆迁人提供的补偿安置，此时可以采取提存、拆迁管理部门保管等法律认可的推定给付;(3)在强制拆迁之前没有进行证据保全。2001年《条例》第十七条规定，实施强制拆迁之前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关申请办理证据保全。证据保全的目的是使能证明被拆迁房屋基本情况的原始证据不致因时过境迁或其他原因而消灭或遭到破坏，一旦事后发生纠纷也有法定证据备查。同时，根据行政诉讼法的规定，行政诉讼的被告承担举证责任。因此在进行行政强制拆迁之前进行证据保全也是为了保证行政机关不至于举证不能而承担败诉的后果。如果行政强制拆迁之前没有进行证据保全，那么，被拆迁人在诉讼中提出合理的财产损失的主张，人民法院应当予以支持。行政机关滥用职权违法强制拆迁作为一种行政侵权，被拆迁人可以行政机关为被告、以拆迁人为第三人向人民法院提起行政赔偿诉讼。关于行政赔偿应当遵循两个原则：(1)损益相抵原则。对被拆迁人来讲，其房屋被违法拆除，必须获

得相当价值的补救;(2)行政赔偿最小化原则。虽然行政机关违法拆除房屋，但受益人是拆迁人，拆迁人应当首先承担相应的补偿责任，在拆迁人的补偿责任不能实现时或者因为行政机关违法拆除造成被拆迁人其他损失的，由行政机关承担赔偿责任。一般而言，行政机关只是承担补充赔偿责任。人民法院的行政赔偿判决中判决第三人拆迁人承担房屋灭失的补偿责任，行政机关承担房屋灭失的补充责任和其他损失的赔偿责任。在行政诉讼程序中处理行政赔偿事项有两种情况：一种是行政管理相对人向人民法院提起行政诉讼要求确认行政违法的同时，一并请求人民法院判决行政主体赔偿其因被告行政侵权造成的损失;另一种是相对人先向赔偿义务机关申请行政赔偿，对行政赔偿决定不服，再就此单独提起行政赔偿诉讼。无论哪一种，法院都有权在该诉讼程序中全面决定行政赔偿的事项。

注释:

[1] 参见刘作翔主编:《法理学》，社会科学文献出版社，2005，第498页。

[2] 参见张翔、李军著《房屋拆迁法律理论与实务》，中国检察出版社，1998，第450-451页。应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社，2005，第1105页。

[3] 应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社，2005，第1105页

[4] 参见应松年主张：《当代中国行政法》，中国方正出版社，2005，第1135-1137页