国家计委、中国人民银行《关于进一步加强对外发债管理的意见》思维导图

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2023-03-07

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国家计委、中国人民银行发布《关于进一步加强对外发债管理的意见》，明确对外发债即中国境内机构如国家机关、金融机构、及境内其他事业单位和外商投资企业，在境外金融市场上发行的，以外币表示的，构成债权债务关系的有价证券。境内机构发行境外外币可转换债券、大额可转让存单、商业票据，视同对外发债管理。

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对外发债实行资格审核批准制。除财政部外，境内机构对外发债资格，由国家计委会同人民银行和有关主管部门，借鉴国际惯例评审后报国务院批准。发债资格每两年评审一次。

对外发债审批管理，除财政部外，境内机构对外发债，经国家计委审核并会签国家外汇管理局后报国务院审批。国务院批准后，市场选择、入市时机等有国家外汇管理局审批。地方政府不得对外举债。境内机构发行商业票据由外汇管理局审批。已上市外资股份制公司对外发行可转换债券，不实行资格审核批准制，在年度规模内，按境内机构对外发债的审批程序办理。

此次调整，对对外发债管理进行了较大改变。首先是由原来的“窗口制”改为资格审核批准制，不再保留原来的对外发债窗口单位；其次是审批程序和管理范围有了变化，原来重大发债筹资项目报国务院审批，现在对外发行中长期外币债券一律报国务院审批；另外在发债主体中明确包括外商投资企业。

应该说，这次调整是鉴于以前的“窗口制”某种程度上造成了对外借款的失控，出现了一些债务问题（如广东中信破产），而加强了对对外发债的管理。目前我国外债余额1500多亿美元，债务率仅10％，远低于国际公认警戒线，但并不能说不存在外债风险，因为归根到底，外债风险并不是控制一个单纯的指标可以解决的，而取决于外债的使用效益。可恰恰在外债使用上，我国存在较多问题，总体效益低，相当多的项目出现了还债困难。在我国的投资中，国有投资效益是最低的，若对外借款绝大部分形成国债，变为国有投资，那么外债使用的总体效益也不可能有大的提高，即使改变对外发债审批管理办法，债务风险也依然存在。

所以，对外发债应在总体思路上有所改变，要宽严有度。首先是应该区分政府发债与企业借款。以往由于体制上的问题，管借不管用，管用不管借也不管还非常普遍，导致借、用、还的各个环节都有问题。国有企业的对外借款也成了国家债务，如“窗口制”公司国际上一般也认为是政府行为，所以广信的破产才会引起那么大的波动，并直接导致中国在国际资本市场上资信等级的降低。如果政企分开到位，外债管理就会容易得多。在目前国有投资管理存在体制性问题、效益很低的情况下，严格控制政府对外发债（但对于中央政府发债和地方政府发债也应有所区别，地方财政有能力担保的借款可稍微放宽一点），并且这部分借债不应用于市场竞争领域项目。而对于已经市场化并且有实力、有信誉的企业（包括一些民营企业和外商投资企业），对外发债则可以更放松些，甚至主要由市场来调节，政府管理体现为申报登记制。这样，企业的对外借款固然会对国家的国际收支有影响，但更多体现的还是一种企业行为，国外投资者也不会把中国政府作为企业还款最终责任人，而相应承担投资风险。如此，不但有利于拓展融资渠道，使国内企业充分利用国际资源发展，也有利于我国资本市场的建设，还可以尽可能降低外债风险。

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