我国进出口商检制度存在的问题思维导图

浪够了就心伤了

2023-03-07

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程序

报关商检

出口商检

我国虽然是世界重要的贸易大国，但我国现行的进出口商检制度却存在很多问题。包括：进出口商检目录存在法理偏差，进出口商检技术法规体系缺失，进出口商检存在重复检验问题，进出口商检难以衔接国际规则，等等。

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思维导图大纲

2003年出口商检批次占了进出口商检总批次的64.94%，2004年甚至提高到66.41%。2004年出口商检总批次833.33万次，比进口商检多411.74万次。由于商检工作量主要与批次有关，而与商检金额关系不大，也就是说，我国的商检工作，约三分之二精力是放在出口商检上。

综合考虑到前述因素，我国的商检行为，实际上有高达80%-85%是不必要的，商检资源配置明显失当。

进出口商检技术法规体系缺失

进出口商品检验是一种技术性行政措施。没有技术规范、标准、合格评定程序，商检就无法操作。但不可思议的是，我国至今仍未建立完整的商检技术法规体系。

除了《商检法》、《商检法实施条例》、《食品卫生法》、《进出境动植物检疫法》等国家法律法规之外，其他国家层面的技术法规就是部门规章，也就是国家质检总局颁布的总局令。从1999年三检合一至2005年底，质检总局直接与商检相关的总局令只有24个，2002年之后质检总局也未对《商检法》修订前的总局令进行过清理。

除上述总局令外其它都是属于规范性文件，即由国家质检总局办公厅或国家质检总局各个业务部门颁发的通知、办法、规定等文件，但这些文件只能作为对现有技术法规的补充和细化，不能独立作为技术法规依据有效执行?而且都在系统内部执行。

此外，国家出入境检验检疫局自1999年三检合一后，曾发行过三套检验检疫业务丛书，在实际检验检疫工作中被普遍订用，被视为检验检疫业务工作手册。但这些业务书籍明显是不能作为商检执法依据的。

另外，技术规范制度内容与法律依据有所不符。技术规范制度中凡涉及商品检验内容几乎都将产品标准、合同标准、信用证要求和品质要求一并列入检验依据，而不能明确强调国家技术规范的强制性要求，甚至连废物检验也将品质检验列入内容。

可见，现有技术规范与种类表内6567个目录产品严重失衡，几乎可以认为国家商检部门还没有建立起完整的技术规范体系。在此状况下，商检部门及其检验机构必然难以准确、有效、客观、公正地实施商检行为。

进出口商检属于行政许可措施

进出口商检是强制性的，在行政措施上属于行政许可的一部分。同时，作为我国对外贸易的基本保障措施之一，进出口商检目录(种类表)的制定与实施也必须与我国参与和认可的国际规则相符合。但从现行商检种类表的制定和实施看来，却存在诸多不相吻合的地方。

——现行商检内容大大突破了《行政许可法》和《商检法》规定

进出口商检种类表的设立必须遵循行政许可的设定要求，也就是说，不属于行政许可允许内容的事项，不应该列为商检内容。《商检法》对于商检内容的规定，已经明确了商品品质、数量、重量、规格型号、包装外观等不属于检验要求内容，不应该列入种类表目录的检验内容之中。但实际上，如前分析，现行种类表中，居然有高达57%属于商品常规性能检验。

——进出口商检存在重复检验问题

《行政许可法》规定，可以通过其他方式予以规范的事项?可以不设行政许可，包括公民、法人或其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这既是为了充分利用市场和民间力量，节约行政成本，也是为了防止政府无限扩权，侵犯公民和企业权利。

进出口商检种类表制定也必须遵循该条原则。特别是政府已经采用行政监督管理手段实施的商品类别?不应再重复列入种类表强制检验的范围。例如，已经实施的进出口食品生产企业卫生注册登记制度，出口产品质量许可证制度(新《商检法实施条例》中称为“出口商品注册登记管理”)，进出口化妆品生产企业卫生注册登记管理制度，3C产品强制性认证制度?进口成套设备的监督管理制度(该项工作更确切的表述应是管理而不是检验)，出口危险货物包装容器许可证制度。

从技术管理角度来说，上述注册、登记、许可监管制度已包括了生产体系的过程控制、实物产品的前期确认、对体系和实物的后续监管与抽查，这些控制条件下的商品风险已经大大低于对进出口商品的批次抽样检验风险，因此?再列入种类表的强制性检验要求已无必要。但目前并未如此，而是仍然作为种类表检验内容。而这种重复检验的，竟然占到了现行商检种类表的50%以上。

——进出口商检检验依据部分缺失

《行政许可法》规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”;“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”。因此，国家商检部门在制定、调整必须实施检验的进出口商品目录?种类表?时?不仅应公布种类表目录，还应同时公布与种类表相配套的技术规范、标准、合格评定程序，以便正确、及时执行。但实际上，至今为止仍没有完整的商检技术规范体系，超过一半的商品没有明确适用的检验依据。

——商检种类表制定程序存在欠缺

根据《行政许可法》第十九条规定，实施行政许可，特别是涉及公共利益的重大行政许可事项，必须在拟定阶段由起草单位向社会进行公告并举行听证。

由于进出口商检范围广泛，程序复杂，涉及资源配置与投入巨大，对人身健康、生态环境及进出口贸易等有着直接影响，因此不能不认为是与公共利益有密切关系的重大国家行政行为。但《商检法实施条例》仅规定“国家质检总局制定、调整目录时，应当征求国务院对外贸易主管部门、海关总署等有关方面的意见”，是不够充分的，也是不妥的。因为这些部门虽然是贸易主管部门?但仍然是行政机关，不能完全代表公共利益，更不能代表进出口贸易相关人。因此商检种类表拟定过程中除征询海关总署和商务部的意见外?还应举行听证会或论证会，征求社会各界代表及相关企业的意见。

《行政许可法》实施至今，国家质检总局始终未表示过作为商检主体行为的“进出口商品检验”是否属于行政许可行为?2004年，质检总局对现有45项检验检疫方面行政审批项目，上报国务院审改办保留42项，取消2项，改变管理方式1项，但其中却并没有涉及进出口商品检验项目。或许如此一来，进出口商品检验就可以规避《行政许可法》的约束，但是，这对于商检依法行政，对于维护国家、消费者和企业利益，却无论如何不是好事情。

进出口商检难以衔接国际规则

我国在加入世界贸易组织议定书中，对质检有关工作与WTO原则要求的一致性做出了承诺，包括技术法规、标准、合格评定程序、国民待遇、透明度等各方面内容。

我国商检虽然确定了种类表，但却没有同时建立相对应的、完善的技术法规体系。或者说，是在没有技术法规体系的情况，就预设了商检种类表。而WTO/TBT协议，则是通过技术法规来确定强制执行的产品及其产品特性和管理要求，从程序上来说是相反的。从实际情况来看，采用WTO技术法规的概念比起我国现行种类表目录与技术依据分离更符合政府行政行为规范性与可行性要求?也更接近我国行政许可法的要求。

相对于WTO/TBT协议中的“标准”定义，我国经公认机构批准的标准，除行业标准外主要是国标，国标分为强制性标准GB和非强制性标准GB/T两类。但即使是强制性标准GB也无法直接作为技术法规，因为它缺少管理规定在内的文件，并且它的颁布缺少中央政府批准的法律程序，而只是由中国标准化管理委员会发布。由于我国经公认机构批准标准的缺乏，所以在种类表检验依据中大量采用了合同标准、生产国标准、国外标准、企业标准以及内部方法等，而这些标准与WTO/TBT的定义是不相符的。更为重要的是，这种状况导致了进出口商检使用标准的混乱，以及缺乏权威性和公正性。

从合格评定程序来说，进出口商检的合格评定程序往往是指商检实施细则或操作规程，但是在我国进出口商检的实际操作中，这些细则和规程绝大部分是由直属?地方?检验检疫机构或者是更下一级的检验检疫分支机构各自制定。按照WTO/TBT协议中的“合格评定程序一般由中央政府机构制定、采用和实施，只是地方政府机构和非政府机构可以在符合中央政府机构制定、采用和实施的合格评定条件下才能制定、采用和实施合格评定程序，并接受中央政府机构的管理和保证”的协议原则来看，在国家质检总局未建立有效技术法规、标准、合格评定程序体系前提下?各地方直属检验检疫局自行设制的细则和规程是不符合WTO/TBT协议精神要求的，由此会产生同一类的种类表目录商品在全国各检验检疫机构有不同的合格评定程序，并将产生不同的合格评定结果。

WTO/TBT协议中的合格评定程序是一种满足不同风险评估方式的单一程序或者是组合程序，它可以根据不同的国别、经济发达程度、产品技术结构、贸易规模、安全卫生特性、诚信条件等因素来选择不同的合格评定程序模式，以减少对国际贸易的不当障碍或影响。但这种不同风险评估方式的合格评定程序在我国现有检验检疫的实施细则和操作规程中还未能充分体现。相反，《商检法》及其实施条例把检验方式和监督管理分离成二种行政措施，形成了重复交叉管理，对我国进出口贸易造成了不必要的障碍。

WTO/TBT协议强调各成员国应保证，只要可能，经双方磋商，即接受其他成员合格评定程序的结果。这种认可方式可大大加快贸易速度，降低技术壁垒风险，降低行政资源投入成本。但由于我国目前未建有全国统一的检验检疫技术法规、标准、合格评定程序，所以难以与其他成员方互相认可。而由于此项相互认可活动只能在成员方政府之间展开，其他机构无法替代，所以此项对我国贸易发展有重要积极意义的工作无法有效进行。

我国在加入WTO协议中承诺“使《商检法》及其《实施条例》符合TBT协定国民待遇原则等规定”，“保证对进口产品和国产品适用相同的技术法规、标准和合格评定程序”，近年来也在逐步落实。最明显的是3C强制性认证制度的实施，合并了原有国内CCEE认证标志和进口CCIB认证标志制度，完全统一了3C进口产品和3C国内产品适用的技术法规、标准和合格评定程序。并在机电产品基础上，逐步扩大到化工产品及轻工产品中。但从数量上来说?种类表中实施入境3C强制性认证目录仅295种(2005年，2006年增加到380种)，而实施进口检验商品?工业品?目录有1523种，完全统一技术法规、标准、合格评定程序的商品仅占进口检验商品目录的16.23%，另外83%强的商品技术法规、标准、合格评定程序还有待国家建立了统一的技术法规体系以后而一致起来。

与公众有最大最直接利益关系的进口食品检验也不能令人满意。2003年底全国共有15类食品实施了质量安全?QS标志?的市场准入制度，包括米、面、油、酱油、醋、肉制品、乳制品、饮料、茶叶、调味品、方便食品、罐头、冷冻饮品、膨化食品和速冻米面等，但在进口食品种类表目录1338个商品中并未采用QS标志的市场认证制度，而仍采用进口食品监督检验和食品标签审核制度。

由于我国进出口商品检验和国内生产、流通属于不同的政府部门管理，管理体制、标准和程序、方式等等都有所不同，所以在个别商品上或许可以统一标准，但全面履行WTO/TBT协议国民待遇承诺则有很大难度。

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