从“一张课桌”到义务教育补偿及立法展望思维导图

几点疏雨

2023-03-06

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【摘要】由于流动儿童与城市居住儿童在身份卑尊、学业条件、家庭支持和课余辅导等方面的明显落差，仅仅靠提供“同一张课桌”还不足以消除他们在接受义务教育过程中的种种不平等。由此，着眼于“课桌”外的流动儿童义务教育补偿及其立法完善已经势在必行。

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思维导图大纲

一、问题背景及实证解读

流动儿童的学习、生活状况是整个社会系统重要组成部分之一，据调查显示，他们的“学校—家庭—社会整体生态圈”已经被推向脆弱边缘[2].从背景关系角度讲，主要缘起于三方面的不平等。

其一，户籍城乡“二元”筑就的身份卑尊之差，给流动儿童群体融入主流社会设置了较大的心理障碍和制度门槛。流动儿童时常钟摆于“农村娃”与“城里人”之间，他们的“户籍”仍然是农民，但却又是“编外”市民。长期的歧视境遇和流浪无居，使他们对这个社会的态度和认识不同于那些处于优越地位的城里孩子，在他们这里，粉饰的太平总是黯然失色，而他们心灵受到的压力和经常性的伤害往往又显得孱弱无力，由于缺乏制度通道很难拥有表达社会决策的话语权。来自社会的、体制的、制度的种种不公平的“生存逻辑”，有时压倒了孩子们求学的迫切愿望。更为甚者，在流入地的学校教育中，社会评价的“差生”标签内化为流动孩子们内在思想，使得这部分学生“失去”了进取动力，一度外在化为麻木不仁的“无所谓”。随着时间推移，流动儿童类似的心理问题会越来越突出，此类问题的解决有赖于整个社会从身份制向公民制转变，拆除城乡壁垒，以致根本上保障这些流动儿童平等接受义务教育的权利，让他们拥有免于恐惧和匮乏的自由。

其二，频繁的流动常常令流动儿童半途中断学业，使他们无法拥有城里孩子一样稳定的教育机会和教育过程。许多孩子跟随家庭四处飘流，都因教育过程的流动性曾有过或长或短的缀学经历，并且至今还有很多这样的孩子徘徊在城市的校门之外。公办学校也总是因转学太“频繁”怕影响正常的教学秩序、影响教学质量的提高而拒绝接收流动儿童。因而，每到一个新环境，不少家长为了给子女找一个合适的学校而费尽周折，找学校成为流动儿童父母在城市生活中最大的困扰之一。由此可见，对于这些来自农村的流动孩子来说，学习机会是多么的来之不易，他们天然的受教育权取决于家庭经济条件、取决于社会能不能允许和提供给他们机会，充满了浓浓的“听天由命”色彩。并且，流出地和流入地使用的教材也不同，教学内容自然差异较大，加之“流动”本身使学习的稳定性和连贯性难以保证，这些都直接导致了流动儿童与城里儿童的学习基础不可能建立在同一起跑线上。

其三，家庭经济环境恶劣，父母文化水平低下，使流动儿童很难获得有力的教育支持，更无法拥有城里孩子一样的家庭辅导。流动儿童父母的收入与外出前虽有很大提高，但是与城市市民相比，仍然处于较低水平，而且缺乏诸如医疗、失业等社会保障，生计艰难、剩余有限，用于教育的投资严重不足。据调查，经济拮据使得37.70%的家庭除了教科书外没有一本其他的课外书[3].流动儿童的家长文化水平普遍不高，有45.55%的流动儿童学生反映家长没有相应的家庭学习辅导，56.66%的流动儿童家长也承认没有给予孩子学习辅导[3].流动儿童父母从事的职业类型多半是小买卖、种地、建筑装修、收废品、保洁员等城里人不屑于做的“脏”、“累”、“苦”工作，工作性质决定了他们早出晚归，居住场所和工作场所、时间都不固定，学校与他们的联系很不方便，有66.04%的教师认为流动儿童家长配合学校教育存在较大的困难[3].不过，这些数据并不能抹杀流动儿童家长对自己孩子的培养期望，父母流动的经历使得他们更加重视子女的学校教育，父母把希望都寄托在孩子身上，但受制于家庭的经济压力和自身文化素质，父母很难给子女们在学校教育上以有力支持，这种非常矛盾的现象正是时下流动人口家庭无可奈何的“无言”结局。城里孩子则不同，主要以独生子女为主，家庭都有固定的居住场所，学校与家长联系十分便利，家长也多能主动承担辅导子女作业的责任。显见，由于流动儿童家长承担子女教育的能力普遍不足，以他们自身实力很难弥合和城市儿童教育条件之间的巨大差异。

基于实证的立场看，发展和稳定永远是历史演进中的两大主题，如果继续放任流动儿童的“课桌”外不公平现象无限蔓延，这很难排除潜在危机急剧扩大进而引发社会灾难的可能。根据经典的“木桶理论”和系统功能论，系统的功能取决于系统中功能最弱的环节。由此，流动儿童的教育问题不解决，我国人口整体素质和竞争能力的提高就难以真正实现。同理，如果对他们所遭受的教育条件限制不进行相应补偿，就会造成事实上的竞争机会不平等，他们难以通过教育实现向强势群体的流动，进而逐渐单独一体被主流社会排斥在外，并最终与主流社会断裂。意大利社会学家帕累托早已注意到了这一现象并提出严重警告，精英群体要从底层吸收精英才能保持活力，如果底层精英不能被纳入主流社会来实现自己的价值，他们可能就会因感受到被社会排斥而产生反社会的情绪，从而对社会的稳定和秩序构成带来巨大威胁[4].据此，应尽可能实现教育正义，为释放出流动儿童中的精英创造条件。罗尔斯指出，实现社会正义必须坚守“平等自由”和“差别对待”两项原则。按照罗尔斯的理解，虽然财富与收入的分配可以不平等，但必须对所有人有利，尤其是对地位不利的人有利。因此，当分配造成收入差距和地位差别时，应该对最少受惠者给予补偿，这样社会才能保持良性运转[5].从这个意义出发，对于流动儿童的义务教育仅仅强调“同一张课桌”还远远不够，必须实行“优先扶持”的不平等手段以达到真正的教育平等目的。如此看来，对流动儿童的义务教育补偿已无任何回旋余地。

二、义务教育补偿：概念、经验与方法

从语义学角度讲，义务教育补偿的概念源于“教育补偿”。在教育理论上，对教育补偿的归纳有两种：一种是由学校或政府提供的特殊的教育服务，另一种是以“补偿教育计划”或“补偿计划”等形式出现的补偿教育。前一种教育补偿的补偿对象比较广泛，包括残障儿童、成绩不合格儿童及生活有障碍的成年人。后一种教育补偿，它指的是由政府或非政府组织有计划、有组织地向某特定的人群或某区域所提供的额外的教育援助。以上两种概念虽有许多相似之处，但也存在一些差别，如补偿的主体、对象、形式都不完全相同。对流动儿童的教育补偿应沿用后一种概念。据此，“义务教育补偿”就可以简单地定义为：国家或社会为保障处境不利儿童接受完整的九年义务教育而采取的各种补偿措施或补偿行动。基于这一定义，补偿的主体主要是政府，非政府组织在其中也扮演了重要的角色。至于补偿的形式，既可以是直接的师资、物质帮助，也可以是间接的政策倾斜，还可以是法定权利的增加等等。

教育补偿制度，在美国已经整整实施了半个多世纪。为了帮助处境不利儿童获得平等的受教育权利，美联邦政府果断推出了一系列闻名世界的补偿教育计划。大致而言，美国实施的补偿教育显著突出了如下几大价值目标：一是消除种族隔离，推动教育平等。如1954年发生的“布朗起诉托皮卡教育委员会”一案，获美国最高法庭裁判支持，认为“隔离但平等”法例不符合宪法，这个有历史意义的判决赋予了黑人儿童和白人儿童同校学习的权利，终结了美国的种族教育隔离。二是多元化提供智力补偿，屏除文化剥夺的不公。比较著名的有“更高视野计划”和“头脑启迪计划”。“更高视野计划”1956年在纽约市开始试点，通过为贫困儿童开设小班，派专门训练过的教师进行额外的课业指导和心理辅导等活动，来丰富他们的文化活动。1965年通过的《初等和中等教育法》第一条明文规定了给处境不利儿童数量集中的学区增加拨款，用于补偿教育，此后这类项目数量大大增加。开展活动的要旨在于开阔处境不利儿童的视野，给他们更大的智力鞭策，让他们更能体会到自身的价值。此外，1965、1966年由美国经济机会署倡导制定的“头脑启迪计划”也有类似功能，该计划主要是为出身于贫困环境的儿童提供各种游戏和材料，以唤起他们的好奇心，激发他们的想像力，希望能够补偿因家境贫困造成的文化剥夺。三是政府专设拨款补助，减轻经济贫困儿童的学业负担。此方面最为突出的是“免费午餐计划”。为了保证每个孩子都能上学并吃上营养的午餐，学校为那些低收入家庭的孩子提供免费或低价的午餐、早餐，费用由联邦政府承担。凡需申请免费早、午餐的学生，在学期开始时可向学校办公室索取申请表，表格主要填写家庭成员及家庭收入所得，申请者要如实填写。申请能否获得批准，主要是看学生家庭收入。如果申请者对结果有异议，可以向联邦政府的相关部门申请复议。四是高度尊重社会流动，全面保障移民教育。1965年美国国会通过了《移民法案》，法案废除了移民定额分配制，因此美国出现了移民潮，学校中母语为非英语的童人数随之增加。为了保证这些儿童得到恰当的教育，1968年美国国会又通过了《双语教育法》，法律规定如果一个母语不是英语的儿童因为语言障碍而导致学业困难，联邦政府就拨款为其设置双语课程。帮助他们学习英语并尽快适应新的文化和语言环境。有些地区有大量的移民，他们就专门设立双语学校，以满足学生的需要。

事实证明，美国的补偿教育计划实施取得了巨大成功。首先，补偿教育计划减少了处于不利地位的学生在学业上失败的次数，初步改善了其认知能力。进入中学后，他们的学习成绩进步更大。其次，参加补偿教育计划的学生行为的好转会强化学校对他们的肯定态度，对他们施以更多的关爱，这样就提高了这些学生的学习动机，改善了他们的学习态度，因而改善了学习成绩本身。与此同时，学校与处境不利学生之间的良性循环也日渐形成，从而使这些学生更有机会改变自己的不利处境，追求和别人同样的生活。

从美国实践可以看出，教育补偿的方法主要包括经济补偿、文化补偿和师资补偿等。结合我国实情，我们认为大致有如下几种补偿的实施模式可供选择：一是通过国家再分配形式实行利益补偿。不平等是因为资源稀缺，于是，有限资源的分配便成为协调平等的一个重要手段。经济上占优势或生长环境有利的群体只不过是更好地利用了社会合作，因此他们对社会的付出也理应多一些，国家对其收入有权进行必要的二次分配，在再分配过程中向诸如流动儿童类的不利群体倾斜。即通过运用法律、政策、经济等多种杠杆，对处境不利的流动儿童实施投入倾斜和优惠措施，逐步缩小各类事实差异，以政治手段实现教育平等。二是向流动儿童提供更多的学前教育或课外辅导。由于流动儿童面临不断转学、新环境适应、家里无人辅导等种种不利因素，与城里孩子比学习条件明显落后，如果解决不好，将会直接影响到他们的学业成绩的进一步提高，并对他们今后的学习和就业等留下祸患。因此，流动儿童的补偿教育应着重解决他们的学习适应、环境适应等问题，需要通过学前导入性教育、增加家庭辅导、课程特殊化改革等方式，缩小流动儿童与原住居民子女之间在学业成就上的差距。三是对以流动儿童为从教对象或教学辅导等人员给予额外补贴。从教育活动的获利情况来看不外乎三种：全体教师都不同程度地受益，此时教师职业活动的动力最大;一部分阶层或领域的教师受益，而其他阶层或领域的教师蒙受改革的损失，在这种情况下教育在进展过程中会面临不同程度的阻力;第三种情况是教师群体的大部分不受益，此时教育活动就缺少必要的驱动力量，会出现质量滑坡。就目前来看，流动儿童大都集中在城市薄弱公立校或民工子弟学校。城市薄弱公立校与优质学校的教师尽管都是“铁饭碗”，但待遇收入和办学条件上都还存在一定悬殊。而民工子弟学校的教师则无任何财政保障，十分微薄的收入全靠收取流动儿童学生低廉学费维持，这里的师资与办学条件自然就更是不堪一击了。我们暂且可将农民工学校是否应纳入财政支持相关论命题搁置一边，但对流动儿童接受义务教育的权利保障，则容不得半点时间拖延和思想、行动上的含糊，因为这关系到流动孩子们的现实命运。由此，对以流动儿童为从教对象或家庭辅导的教师，必须调动他们的积极性，让他们在改革中受益，以增强他们职业活动的动力。

那么，如何保证上述补偿内容或补偿措施的付诸实现呢?美国为确保补偿教育计划实施而不断更新法案的做法，足以给我们经验启示，要解决教育公平问题，应该首先从法律和制度的创建着手。正如著名学者朱四倍所言：目前众多的教育不公平问题，最终都可以还原为政策和制度的问题。一是许多不公平问题本身就是政策、制度缺失或不健全造成的;二是所有的教育公平问题最终都可以通过政策修订和制度创新进行调节。所以，应该研究和建立教育政策运行的公平机制。他认为，首先应保证教育的公益性和教育公平作为法律政策的基础性目标，建立弱势补偿的制度机制，加强对弱势群体的补偿力度[6].

三、我国实践与立法展望

回顾历史，在20世纪80年代，我国并开始出现了大批农村剩余劳动力涌入城市，但当时流动人口子女的教育问题并没有显现出来，因此1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》并未涉及流动儿童教育的任何规定。到了20世纪90年代中后期，由于流动人口的流动方式出现了家庭化现象，流动儿童教育问题逐渐浮出水面。1996年原国家教委制定印发《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》，选取了北京丰台区、天津河北区、深圳市、义乌市等六个城区进行试点工作。1998年，原国家教委、公安部又联合制定了《流动儿童少年就学暂行办法》，明确提出流入地政府应为流动儿童少年创造条件，提供义务教育的机会;规定流动儿童少年的就学形式，以在流入地全日制公中小学借读为主，也可入民办、专门招收流动儿童少年的全日制公办中小学附属教学班(组)或者简易学校就读。2001年，国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》，提出要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，明确了“两为主”的解决方针。2003年9月13日，教育部、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部联合颁布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出要加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理，流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定，流入地政府对流动儿童接受义务教育应执行“同城待遇”。

总体上看，流动儿童接受义务教育的相关法律法规及规范性文件，尽管内容的科学性在逐步提高、抽象性也在逐渐改善，出现了一些详细的、具有指导性、可操作性和指向性明确的条文。但是，所有这些进步都仅仅停留在解决流动儿童地位、角色的平等性上，对原本处境不利流动儿童的教育资源匮乏问题仍然施之以“看着办”的漠视态度，在2003年《意见》中依稀可见的一些指导方针，至今也未得到任何的具体落实。这一点，不得不引起我们的深度焦虑。要知道，避重就轻、无视矛盾的拖延立法战术，正在成为实践中城市户籍儿童与流动儿童接受义务教育实质不平等的罪魁祸首。鉴于此，加速完善处境不利流动儿童接受义务教育以特别支持的教育补偿立法，成为了我们构思如何实现城市户籍儿童与流动儿童实质平等的当务之急。

在立法思路上，可有两种选择途径：一是在现行《义务教育法》之外制定统一的《义务教育补偿法》，统一规定义务教育补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等;二是在修改《义务教育法》时将教育补偿的基本问题(包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等)在该法中附带作出规定，并同时抓紧制定和完善义务教育补偿的单行行政法规或规章。按第一种思路立法可能难度很大，需要很长的时间。相比之下，笔者倾向于第二种思路，因为第二种立法路径有其明显的优越性：一是，难度小，能在较短时间内完成;二是，能为单行立法提供统一标准，保障公平和公正;三是，能尽快解决目前义务教育补偿无法可依的问题。如果我们能在《义务教育法》中对教育补偿作出原则规定，即使特定领域、特定事项没有相应补偿问题的单行法，相对人的补偿问题也可以根据这些原则获得不同程度的解决，至少可以促使问题的解决，或促使相应单行法的制定、修改和完善。四是，如果今后需要制定专门的统一的《义务教育补偿法》，这些原则规定也可以为之积累经验。