未成年人保护立法的里程碑思维导图

没说出口的安慰

2023-03-05

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由十届全国人大常委会第二十五次会议修订通过的《中华人民共和国未成年人保护法》，已于今年6月1日起施行。本文从四个方面阐述了这部法律的主要精神及其意义，即：明确和最大限度地保障未成年人的权利;确立根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护的原则;进一步明确政府及其有关部门的责任;着力解决未成年人保护工作中的突出问题。

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思维导图大纲

随着我国改革开放的深入和经济社会的发展，未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题，需要通过修改法律来解决。比如城市流动儿童增多，农村留守儿童大量存在，要求法律给以关照;数以百万计的孩子沉迷网络不能自拔，要求法律作出回应;未成年人违法犯罪已成为一个严重的社会问题，需要法律作出应对;与未成年人保护法相关的有些法律(如刑法、刑事诉讼法、婚姻法等)已相继修改，需要对未成年人保护法作相应修改，等等。另一方面，通过十多年的执法实践，各地积累了不少保护未成年人的好经验、好做法，国家和地方也出台了一系列有关的法规和政策文件，有必要把其中行之有效而又具有普遍意义的经验和规定上升为法律，推而广之。同时，新的时代也对未成年人保护工作提出了新的更高的要求。在这样的背景下，十届全国人大常委会通过深入调查研究，广泛征求意见，对未成年人保护法作了全面修订。我感到，以下四个方面的内容需要我们特别关注：

第一、明确和最大限度地保障未成年人的权利

我国宪法规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。” 宪法和法律赋予公民以广泛的权利。未成年人是国家的小公民，除宪法和法律规定只有成年公民才能享有的权利(如选举权和被选举权)以外，公民一般的权利未成年人都有资格享有。未成年人作为一个特殊群体，还享有法律、法规规定的特殊权益，如在家庭中的受抚养权，在企业中未成年工享有特殊劳动保护权，等等。

作为一部保护未成年人的专门法律，有必要对未成年人享有的权利作出明确规定。修订后的未成年人保护法第三条第一款规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。” 这是对联合国《儿童权利公约》有关规定的概括。该公约规定，儿童享有生命权，健康权，受父母照料权，受教育权，就影响其本人的事项发表意见权，不受虐待、剥削和忽视权，困境儿童得到国家特别保护权，社会保障权等几十项权利。国际社会通常把儿童的这些权利概括为四大类，即生存权、发展权、受保护权和参与权。《儿童权利公约》中的儿童与我国法律中的未成年人是基本一致的。该公约规定：“儿童系指十八岁以下的任何人”

生存权是指未成年人享有其固有的生命权、健康权和获得基本生活保障的权利。具体包括未成年人享有生命权、医疗保健权、国籍权、获得足够食物、拥有一定住所以及获得其他基本生活保障的权利。发展权是指未成年人享有充分发展其体能和智能的权利。包括未成年人有权接受正规和非正规的教育，有权享有促进其身体、心理、精神、道德等全面发展的生活条件。未成年人的发展包括身体、智力、道德、情感、社会性等多方面的发展。受保护权是指未成年人享有不受歧视、虐待和忽视的权利。包括保护未成年人免受歧视、剥削、酷刑、暴力或疏忽照料，以及对失去家庭和处于特殊困境中的未成年人的特别保护。受保护权旨在减少未成年人生存和发展过程中的不利因素。参与权是指未成年人有权参与家庭和社会生活、就影响他们生活的事项发表意见的权利。成年人应尊重未成年人的看法。参与权旨在使未成年人了解自身的处境，并发展其表达和处事能力。

修订后的未成年人保护法第三条第三款规定：“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。”这是对“公民在法律面前一律平等”这一宪法原则的体现。

为了保障未成年人权利的实现，修订后的法律在总则、家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护和法律责任各章，从不同方面作出了规定。以未成年人受教育权的保障为例，本来未成年人的发展权中包含了受教育权。但考虑到受教育权对未成年人成长的特殊重要性，修订后的未成年人保护法第三条第二款规定：“未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。”这是总则中提出的一条原则性规定。除此以外，家庭保护一章规定：“父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学。”学校保护一章规定：“学校应当全面贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，注重培养未成年学生独立思考能力、创新能力和实践能力，促进未成年学生全面发展。”“学校应当尊重未成年学生受教育的权利，关心、爱护学生，对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助，不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年学生。” 社会保护一章规定：“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”即便是对于违法犯罪的未成年人，修订后的未成年人保护法也对其受教育权的保障作了规定：“羁押、服刑的未成年人没有完成义务教育的，应当对其进行义务教育。”“解除羁押、服刑期满的未成年人的复学、升学、就业不受歧视”等等。

贯彻实施未成年人保护法，首先要明确未成年人是权利主体，不是成年人的附属物;保障他们的权利是法律的要求，不是成年人对他们的施舍。明确这一点，对于增强保护未成年人的意识和自觉性，依法开展保护工作很有必要。

第二、确立根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护的原则

儿童优先是世界通行的原则，在国际法律文件中有充分体现。1990年联合国世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》指出：“我们在此庄严承诺，对儿童的权利，对他们的生存、及对他们的保护和发展给予高度优先。”并强调，“提高儿童福利必须是非常高度的优先。” 1989年，联合国大会一致通过的《儿童权利公约》也规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”到目前，全世界已有190多个国家批准了《儿童权利公约》，是批准国家最多的一份国际公约。这充分证明保护儿童是世界各国最容易达成共识的问题。1991年12月29日，全国人大常委会批准该公约。

关于对未成年人的特殊保护，世界人权宣言强调：“母亲和儿童有权享受特别照顾和协助。”儿童权利宣言也指出：儿童因身心尚未成熟，需要特殊的保护和照料，包括适当的法律上的保护。这些规定在儿童权利公约中得到了进一步确认。

我国专门制定未成年人保护法，这本身就体现了对未成年人给予特殊、优先保护的精神。修订后的未成年人保护法在总则中明确规定：“国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”强调根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，具有特别重要的意义，它是保护未成年人工作的一项总原则，是贯穿全法的一根红线，在“四大保护”各章中均有体现。其中最为典型的，就是社会保护一章中的第40条规定：“学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人。”其他具体条文如：“爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放”;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆等场所，应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。即便是对于违法犯罪的未成年人，法律也规定了特殊的保护措施。司法保护一章第五十四条规定：“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”“对违法犯罪的未成年人，应当依法从轻、减轻或者免除处罚。”第五十五条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”等等。所有这些规定都体现了对未成年人给予特殊、优先保护的精神。

为什么要对未成年人给予特殊优先保护呢?因为未成年人的生理心理发育不成熟，缺乏自我保护的意识和能力，非常需要国家、社会、学校和家庭给予保护。更为重要的是，未成年人代表着未来，“每个新生儿降临人间，人类的希望与梦想又重新点燃。儿童是我们共同未来的寄托，一个前所未有的、实实在在的未来。因为这个世界具备知识、资源、法律规范给予每个孩子最好的人生起点，给予他们成长、学习和全面发展所需要的充满关爱、衣食富足的家庭。” 这就是联合国全球儿童运动提出的口号。

作为领导机关和领导干部，贯彻未成年人保护法必须树立儿童优先的理念，优先发展未成年人事业。比如发展教育事业，就应当优先发展义务教育，优先保证义务教育的经费、校舍、师资等条件;建设公民活动场所，就应当优先建设未成年人活动场所，并根据有关规定对未成年人免费或者优惠开放;发生火灾、水灾、地震等突发事件时，应当优先救护儿童，等等。

第三、进一步明确政府及其有关部门的责任

保护未成年人是全社会的共同责任，各级政府责任尤为重大。为了促进未成年人保护工作的落实，有必要进一步明确政府及其有关部门执法主体的地位和职责。修订后的未成年人保护法第七条规定：“国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作;将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算。”国民经济和社会发展规划主要阐明规划期内(我国为五年)国家或者本地区经济社会发展的指导原则、发展目标、战略重点和主要任务，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。年度计划是根据五年规划制定的，是为保证五年规划实施而作的年度安排。政府预算是预算期内(一般为一年)政府收入与支出的基本计划。2006年3月，十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，有多处内容涉及未成年人保护工作，如在优先发展教育一章中提出：“重点加强农村义务教育，努力降低义务教育阶段农村学生特别是女性学生、少数民族学生和贫困家庭学生的辍学率，全国初中三年保留率达到95%。推进城乡、地区间义务教育均衡发展。各地政府要保证进城务工人员子女与当地学生平等接受义务教育。”在提高人民健康水平一章中提出：“加强妇幼卫生保健，儿童计划免疫接种率达到90%以上，婴儿死亡率降低至17‰”等等。为保证规划的落实，年度计划和政府预算应当作出具体安排。

国民经济和社会发展规划、年度计划和政府预算都由政府提出，人大批准并监督执行。修订后的未成年人保护法明确各级政府对未成年人保护工作的领导地位和责任，并特别强调“将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算”，这是刚性条款，是十分重要的保障措施，对于未成年人保护工作健康、持续发展意义重大。

为了使各有关部门的工作能够协调互动，形成合力，法律还规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。”在社会保护和法律责任两章中，对县级以上人民政府及其教育、公安、民政、文化、卫生等有关部门的责任作了进一步规定。这些规定与家庭、学校、社会和司法保护各章的其他规定相结合，有利于形成政府主导、司法保障、家庭、学校、社会三位一体，全社会齐抓共管的工作格局。

第四、着力解决未成年人保护工作中的突出问题

未成年人保护工作面临的问题是多方面的，不可能通过修改一次法律解决所有问题。抓主要矛盾，解决突出问题是未成年人保护法修订的重点。

比如，未成年人沉迷网络问题。互联网的产生与发展是20世纪一项最伟大的发明，对人类社会的生产和生活产生了巨大影响，极大地推动了社会生产力的发展，给人们的学习和娱乐开辟了新的渠道。同时也产生了一些负面影响，主要是有害信息通过网络传播，腐蚀人们的心灵，对未成年人的危害尤其严重，已成为一个突出的社会问题。

2002年发生的“蓝极速”网吧纵火案，25名风华正茂的青少年葬身火海，还有12人被烧伤。此案之所以令国人震惊，除了后果极其严重以外，还有三个意想不到：一是纵火者竞然是几个经常出入网吧的少年，最大的一个17岁，两个14岁，一个13岁。二是放火起因竟然如此简单，其中两个孩子到“蓝极速”网吧玩，因为身上钱不够，服务员说了一句没钱还想上网，两人感到受到了蔑视，与另两个孩子商量办法报复，结果就酿成了那么一场大悲剧。三是这几个孩子的经历出奇的相似，全都来自离异家庭，脱离父母的监护;全都失学辍学，脱离了正常孩子的生活轨迹;全都经常到网吧打游戏。

近年来，孩子迷恋网吧多日不回家的事时有发生。为了上网吧玩游戏，他们可以忘记家庭，忘记父母;可以逃学辍学，荒废学业;可以一玩几个小时、十几个小时，有的孩子甚至猝死在网吧里。上网吧需要钱，他们有的把家长给的吃饭钱省下来上网，有的偷拿家里的钱，有的勒索同学的钱，有的甚至去偷去抢。公安部门提供的材料表明，不法网吧已经成为未成年人犯罪的“高发地带”。

为了既发挥网络对未成年人学习娱乐的积极作用，又尽可能避免网络对未成年人的消极影响，修订后的未成年人保护法规定：“国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。”“国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。”还从“堵”和“疏”两个方面作了以下有针对性的具体规定：①县级以上人民政府及其教育行政部门应当采取措施，鼓励和支持中小学校在节假日期间将文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放。②社区中的公益性互联网上网服务设施，应当对未成年人免费或者优惠开放，为未成年人提供安全、健康的上网服务。③父母或者其他监护人应当预防和制止未成年人沉迷网络。④中小学校园周边不得设置营业性互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所(互联网上网服务营业场所就是网吧，校园周边是指校园200米范围内)。⑤互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所，不得允许未成年人进入，经营者应当在显著位置设置未成年人禁入标志;对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。⑥在中小学校园周边设置营业性互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所的，由主管部门予以关闭，依法给予行政处罚。⑦互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所允许未成年人进入，或者没有在显著位置设置未成年人禁入标志的，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚。

今年4月23日，中共中央政治局召开会议，研究加强网络文化建设等问题。会议强调，网络文化建设和管理，要坚持社会主义先进文化的前进方向，坚持正确的宣传导向，坚持把社会效益放在首位，坚持一手抓建设、一手抓管理。要营造文明健康的网络环境，遏制腐朽落后思想文化传播，形成共建共赢的精神家园。要大兴网络文明之风，深入开展文明办网、文明上网活动，特别是要为青少年成长创造文明健康的网络环境，在全社会树立良好的网络道德风尚。会议要求，各级党委和政府要加强对网络文化建设和管理的领导，加大保障力度，加强队伍建设，完善工作机制，促进网络文化建设和管理法制化，推动中国特色网络文化繁荣发展。

未成年人保护法的上述规定和中央的有关精神，对于充分发挥互联网的积极作用，预防未成年人沉迷网络，意义重大。

修订未成年人保护法着力解决的突出问题还有：一些家长对孩子生而不养、养而不教、教而不当问题;校园安全问题;对孤儿、流浪乞讨等生活无着未成年人的救助问题;优化未成年人成长环境，预防和减少未成年人违法犯罪问题，等等，修订后的法律都有新的规定。

尊重和保障未成年人的权利，坚持和完善保护未成年人的原则，进一步明确政府及其有关部门的职责，重视和逐步解决突出问题，对于维护未成年人的合法权益，促进未成年人健康成长，具有十分重要的意义。

未成年人是祖国未来的建设者，是中国特色社会主义事业的接班人。他们的成长状况如何，直接关系到中华民族的整体素质，关系到国家前途和民族命运。少年智则国智,少年强则国强,少年进步则国进步。胡锦涛总书记指出，关心未成年人的成长，为他们身心健康发展创造良好的条件和社会环境，是党和国家义不容辞的职责，是开创国家和民族更加美好未来的战略工程，也是实现亿万家庭最大希望和切身利益的民心工程。让我们以贯彻实施修订后的未成年人保护法为契机，积极开展各项工作，把未成年人保护事业推向新阶段。