因经济结构的变化、产业的兴衰转移和劳动力市场结构失衡等结构性因素导致的结构性失业是世界各国都会面临到的问题。发达国家解决这一问题的措施是：一方面采取扩大公共部门投资、促进部门经济结构变化等措施以增加就业机会；另一方面实施增加人力投资的人力开发政策，即政府采取对劳动力重新训练与教育的措施，把非熟练的工人训练成有一定技术熟练程度的工人，把不适合职位空缺要求失业者训练成能够满足雇主需要的工人。因此，这一措施被称为人力政策。
将人力投资政策作为对付结构性失业的一项有效措施出现在本世纪60年代。在30年代经济大危机以前，新古典经济理论认为货币工资具有完全伸缩性，劳动力市场能自动达到均衡状态，资本主义经济通过自动调节可以实现“充分就业”。即便有因技术性原因造成失业也可能是局部的、暂时。所以，他们并没有把工人在技术上不适应雇主的需要而造成的失业当成一个严重的经济学问题来看待，政府没有必要干预劳动力市场。如经济学家庇古在1933年出版的《失业论》中指出：“只要有完全自由竞争，…就会经常有一般强烈的倾向将工资率与需求相联，使每个人都能就业。”二战后，西方经济有一段较长的繁荣时期，凯恩斯主义的需求管理政策实现充分就业的理论居主导地位，大多数发达国家的失业率也维持在较低的水平，而且在许多国家还存在大量的净移民人口。在这种情况下，给人一个错觉，似乎失业问题已被总需求管理政策解决了。
但在60年代，美国面对阿巴拉迁（Appalachia）地区人民因普遍缺乏技术和训练而导致的大量失业的窘境，提出了结构性失业概念。并且，此间发达国家发生了快速的技术进步与产业结构的升级，结构性失业问题的日趋突出和失业率远远超出“自然失业率”水平，使他们不得不承认仅仅运用总需求管理政策是无法解决失业问题的。因此，认为劳动力市场政策必须由“消极”转向“积极”，即从以保障失业者的生活为目标转向充分开发利用劳动力资源为目标。这样用人力投资即人力政策解决失业与职业空缺的矛盾的宏观经济措施得到了重视。作为凯恩斯主流经济学派的重要代表人生詹姆斯·托宾也认为：“宏观经济政策，即货币的与财政的，要同时实现所规定的社会上的失业和通货膨胀目标是无能的。这个阴暗事实成为始终鼓励着去寻找第三手段来担任这项工作：一方面，指导路标和收入政策，另一方面，劳工市场和人力政策。…人力政策作为将克服失业与通货膨胀进退两难的崭新手段。这样的意见在华盛顿被认真地采取了，人力规划空前的突然出现发生于60年代”。
人力政策实施的意义不仅仅是它使失业者获得新的就业机会，而且值得注意的是，因各类学校、职业培训机构及医疗保健部门等为缓解结构性失业而增加的人力投资会使人力资本存量得到提高，从而成为经济增长的源泉。这也就是形成于本世纪60年代的人力资本理论所提示过的。人力资本理论认为，投入于人的教育与培训、保健以及劳动力流动等的资本对经济增长有着不可替代的作用，传统经济理论只将生产过程中的厂房、机构设备、原材料等的投入纳入资本形成片面的，现代经济增长很大程度上依赖于人力资本存量的增加。在这里，虽然我们不能说对付结构性失业问题的人力政策与人力资本理论有直接的关系，但我们完全可以说，该措施的推行正符合现代经济增长的需求，也和人力资本理论的核心理论观点相一致。经济学家托宾在阐述人力政策的意义时十分赞赏人力资本理论的观点。认为“人力资本的研究者令人心服地论证了挣钱能力，即实实在在能转移的挣钱能力，取决于经验以及正式的教育”。
西方不少国家通过立法来保证教育和就业培训的人力政策的实施。德国政府在1967年颁布的《劳动促进法》，把职业教育放在首位，规定接受培训的失业者可得到生活补贴、培训费用补贴。美国1960年联邦政府用于人力计划的支出近2.5亿美元，到1975年达50亿，增长了近20倍。1973年颁布了“全面就业和训练法案”，批准了全国性的就业和训练服务计划。克林顿总统提出了《美国再就业法案》，使被解雇的工人得到他们所需的有效而高质量的培训。英国规定，15至18岁的青年不享受失业救济，鼓励其参加青年培训计划，不参加者不发生活费。日本要求对刚从学校毕业的学生进行培训，开展从业的基本素养和技能训练；法国对初中毕业后要求就业的学生，开展取得职业教育证书或职业资格证书的培训等。
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颜智有理
