目前，无论是理论还是实务界都在强化预算管理的作用。预算管理首先是置于公司治理背景下的一种全方位的行为管理，它涉及到预算权限的划分与预算责任的落实；其次它是一种全员参与式的管理，预算管理不等于财务部门管理；最后，预算管理是一种机制，它能做到责任、权利与义务的对等，将预算约束与预算激励对等地运用各预算主体之中（王斌，1999）。我们认为，预算管理作为一种管理机制绝不只是针对经营活动及经营预算而言的，资本预算作为全面预算管理的一个重要组成部分，不应被排斥在控制体系之外，资本预算管理也不可能单纯地表现为单一决策技术，而应当是一个管理体系。该体系至少由资本预算管理目标、资本预算战略、资本预算核心体系和资本预算实施条件与环境四大部分组成。
（一）资本预算管理目标
在我们看来，资本预算管理是从价值管理与行为管理两方面对资本支出在不同项目间进行分配、规划与控制的一种管理行为。它至少应该达到以下目标：（1）通过确定资本分配原则，并借助于资本分配决策技术，来选择出有助于企业价值最大化的项目或项目组合；（2）强化对资本支出过程的预算控制，包括支出过程的时间控制与支出结构控制；（3）为了保证资本支出的落实，通过预算技术来规划资本筹集，包括时间安排与总量安排；（4）参与对资本支出过程的反馈与调整控制；（5）通过加强对支出的事后评价与审计，来强化资本预算责任人的经济责任，保证支出的有效性。
（二）资本预算战略与企业战略
资本预算用于规划和控制资本支出，必须将企业战略引人预算分配之中。从公司战略角度，它需要考虑不同的战略类型及相关因素分析对资本支出预算的影响，如市场竞争程度、规模经济、战略类型（如产品差异化型和成本领先型）、政府政策等与项目选择间的关系（AlanC.Shapiro，1985）。任何项目支出都必须有助于公司长远利益，有利于企业整体利益最大化，它包括两方面内容：第一，从财务可行性上，要通过战略分析来达到项目收益和企业整体效益最大化，如独立项目的净现值最大或互补项目间的互补效益最大化；第二，从产品、区域市场定位角度，要通过战略分析，选择出有利于市场整体效应最大化的项目，尽管这些项目在一时还不能形成真正的盈利，或者从财务可行性判断上是应予否决的。因此，企业战略导向应当成为资本预算的重要基础，没有战略导向也就没有真正意义上的资本支出（2）。
（三）资本预算管理的核心体系
为了达到上述目标并服务于公司战略，必须建立全方位的资本预算管理体系。我们认为，这一体系应由以下环节构成：
1.资本分配权的划分。资本支出属于企业重大决策行为，因此如何就资本分配权限在不同的行为主体间的分配和制衡，是保证资本支出决策有效的前提。一般来讲，企业决策权限分配的依据是组织中的科层关系，高层拥有比低层更多的决策权力。有两种权力模式，即集权与分权。从经济逻辑看，在对待资本支出决策权分配时，无论是集权或是分权，主要考虑决策成本或信息成本（詹森和麦克林1999；Sad＆Stiglitz，1986；Hart＆Moore，1999；Radner，1993）。完全集权式的资本支出决策会由于总部信息不充分而产生大量的决策成本（经济学将其称为信息租金，information rent），如决策失误的机会损失等，而完全分权式的资本支出决策会由于中低层与高层及企业目标不一致而造成决策成本或剩余损失，如基层资本支出预算规模的“宽打窄用”等。因此在理论上存在这两者均衡的最佳点，在这一点上使总决策成本最低。
项目投资总额│典型的财务界限标准│ 主要决策机构 │ ├────────┼───────────┼─────────────┤ │ 很小的项目 │0—10 │工厂级│ ├────────┼───────────┼─────────────┤ │ 较小的项目 │ 10—lOO │分部经理级│ ├────────┼───────────┼─────────────┤ │ 中型的项目 │100—1000 │总部投资管理委员会级│ ├────────┼───────────┼─────────────┤ │ 大型的项目 │ 1000以上 │ 集团公司总裁及董事会级 │ └────────┴───────────┴─────────────┘ 资料来源：Macr Ross，Financial Management 1986.
我国公司治理还有很长一段路要走，但一些上市公司已经在不同程度上建立起了有关投资决策权限划分的基本标准（4）。投资决策权限的划分及其决策程序科学化，为资本预算管理提供了较好的制度依据和基础。
2.资本分配标准（财务决策）与战略导向。从财务可行性上，资本分配标准的关键取决于贴现率的确定，企业选择适宜的贴现率是一种自主行为，它不应当是统一的。从技术上看，行业标准或风险调整后的必要投资收益率是确定贴现率的主要依据。但是，任何投资都具有战略导向，因此经营战略及影响因素必须成为资本分配的重要依据，尽管它是非财务性的，但有时却是压倒一切的（5）。如果将单一企业资本预算放在大型集团的框架范围内来研究，则问题更为复杂。对于大型企业集团而言，各子公司对总部资本投入的“争夺”会形成集团内部资本分配市场，其分配依据视不同集团业务类型改变而改变，纯粹投股型企业集团总部会按照市场的标准来选择项目，而产业型企业集团（如纵向一体化或横向一体化）则主要根据战略导向来排定各子公司资本投入金额和优先次序（王斌，2001）。
3.资本支出预算编制。项目决策后，资本预算的主要问题是编制真正具有控制性的支出预算。从编制技术来看，它是在分析项目所需的各项资源耗费之后，将土建、安装等分开列示，而且要求列出所有项目的明细和时间进度要求。只有这样才能保证对施工过程的资本支出额和时间上的监控。资本预算编制不应割裂它与年度现金流量预算的关系，事实上，业务预算、资本预算和财务预算三者的关联，决定了全面预算的逻辑关系。由于不同项目所涉及的资本支出活动不同，因此，具体的编制方法和表格体系也不相同。但这些预算表格所发挥的控制功能是一样的。另外，如何解决预算编制中的多项目和跨期项目编制问题，是资本预算编制的核心问题之一。
4.筹资预算。资本预算离不开筹资安排，筹资预算主要解决两个问题：一是资本筹集方式，二是资本需要总量及时间安排。在逻辑上，项目投资总额并不等于对外筹资总额，对外筹资总额是投资总额减去部分内源性资金（如其他营业性现金流入量、项目折旧或利润再投资等）后的净额，因此预算的作用就在于事先明确项目的对外筹资总量，从而使筹资行为在事先规划的过程中为投资服务；另外，项目交错对外源性资本需要量的影响也很大，有时B项目所需之资本投入来自于A项目试运行所产生的现金流。筹资预算工作的目的就在于事前规划，其目标在于不因预算提前安排而形成资本闲置浪费，或者因安排滞后而延误工期。
6.资本预算支出反馈与事中评价。一项成功的投资需要对项目进行持续地监控及审查，项目选择及其预算编制仅仅是资本预算发挥其应有功效的一个开端。如果没有预算反馈和事中评价，资本预算管理的作用将会大打折扣。事实上，反馈系统的建立有助于项目控制，包括项目内的预算支出控制和项目外项目的控制（6）。如何将反馈与事中评价落到实处？为此需要建立起资本预算管理中的责任会计体系，即，针对某一预算主体设置责任控制中心，该中心并不是通常所说的利润中心、成本费用中心或投资中心，而是一个实实在在的资本支出中心，该中心的责任就在于按照责任预算的数量与范围正确地安排资本投入，保证所支出的资本是在预算控制范围之内的，所支出的资本是按照既定用途投入的，其最终目标是保证实际支出总额在符合工程设计要求的前提下不超过原来的预算控制线。为此，财务部门应强化对工程预决算管理，规范账户核算内容与程序，并建立相应的报告制度。
7.资本支出预算的项目审计。资本预算管理效果的好坏需要通过事中过程监控与事后项目审计来评价，事中控制是为了保证项目进度及资本支出的合理性，事后审计则是对责任预算主体进行评价的重要环节，离开事中监控与事后审计，资本预算无法从管理上发挥其应有的作用。因此，资本预算中的项目审计不仅要介入到事中或事后，而且还要介入到事前，即建立一套有关项目资本支出预算的审计系统，包括事前经济效益审计、项目建设中的各类建设合同审计和事后决算前项目工程审计。工程没有经过审计，就不能办理工程决算和转为固定资产的手续；同样，没有审计，不能任意划转材料采购和工程资金。资本预算管理中审计功能，比任何其他预算形式下的管理，其发挥的作用都大（7）。从上述对项目审计的范围与定义可以看出，项目审计并不完全等于西方的项目事后审计，西方的项目事后审计强调对预算假设进行检讨与评价，而我们在这里强调的项目审计则是全方位的。
上述只是对资本预算管理过程进行简单的描述。我们认为，必须将资本预算纳入企业正常预算管理的轨道，只有这样，才能发挥预算在资本支出中控制作用。
（四）资本预算管理的环境与条件
从资本预算运行环境看，我们认为有三个主要问题必须解决：一是公司治理与预算权限划分问题；二是具体实施中的行为规范问题（8）；三是资本预算执行与责任考评制度，即明确项目预算的责任人，并对其行为进行量化考核。为此，需要明确资本预算决策人和执行人的责任，并建立相应的问责制度，回答诸如：（1）谁将对项目可行性进行最后的审批和决策？（2）谁拥有权力对已经通过的资本支出预算进行调整和修正？（3）谁将对资本预算的实际效果进行考核？（4）如何在组织内部确定相应的投资和责任主体？（5）如何确定资本预算的管理责任控制体系？（6）如何形成内部资本支出的责任会计体系与责任报告体系？即谁对报告的真实性负责、谁来接受责任报告、谁来评价报告等；（7）如何将资本支出预算与责任主体的业绩挂钩？（8）如何评价资本支出责任中心的管理业绩？等等一系列问题。
