分析政府投资工程建设项目预算评审中经常出现的问题和相应对策思维导图

南柯一梦

2023-03-01

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工程建筑解读

目前，政府投资项目的预算评审工作，在我国财政性基本建设投资评审制度中的作用和地位愈发重要，是各级财政部门非常重视、着力狠抓的一项日常性工作，其工作质量好坏直接影响到政府投资基本建设项目的投资效益，而且在一定程度上可以起到维护建设市场正常招投标秩序和合理控制工程中标价、为最终合理确定竣工结算造价打下基础等积极作用，有效预防概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象，以及遏制工程招投标过程中的围标和串标现象，有效避免施工过程中不真实、不合理的变更价款。

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思维导图大纲

根据工程量清单、预算控制价审查的大量实例来看，预算审查实施阶段非常重要，是有效保证预算审查质量的基础和前提。现就以下各方面对预算审查实施存在的问题和应该采取的相应对策进行分析：

一、建设单位方面通常存在的问题。

1．向评审机构提供评审所需相关资料，未能对其真实性、合法性、完整性负责。采取对策：要求建设单位送审资料内必须有承诺对送审资料的真实性、合法性、完整性负责的《承诺书》；

2．未及时配合评审机构核实问题、取证，拒绝、隐匿或提供虚假资料。采取对策：财政部门将视情况予以通报批评，并根据情况暂缓下达基本建设预算或暂停拨付资金，对重大违纪违规行为提请县纪委等有关部门进行调查处罚：

3．设计工作交底不足，导致设计图纸不完整、设计深度不够。采取对策：建设单位应该重视工程前期准备工作，落实好工程标的物的具体细节，做好设计交底工作；

4．送审资料不完整，补充资料现象较多。采取对策：请建设单位重视送审程序的严肃性和送审资料的严谨性，确保“一次送审一次审结”，审核过程中不再随意补充资料，要求建设单位写出《送审资料声明》，保证本次送审资料合法性、完整性、真实性，无特殊情形且不经允许不得增补任何资料；

5．先施工后报审。采取对策：预算审查工作必须实施现场踏勘环节，先施工后报审一经发现，即刻终止审查工作，退出审查程序；

6．标段划分不合理，导致项目不合理增加投资。采取对策：提请建设单位针对项目规模、特点和潜在投标人情形，科学、严谨地划分项目标段；

7．不合理干预预算审查工作，试图影响预算控制价评审结果。对策：通过财政评审中心事前告知和政府相关文件规定，提醒建设单位应尊重审查工作的法规性和严肃性，无正当理由不得拒绝预算控制价评审结果。

对财政投资评审中发现项目建设单位存在违反财政法规行为，由财政部门按《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》予以处理或者建议政府有关部门对有关建设单位进行处罚，构成犯罪的，移交司法机关处理。

二、勘察、设计单位方面通常存在的问题。

1.由于勘察、设计不合理原因，导致多次变更或补充设计大幅增加工程造价，以致超概算或超预算。对策：建议建设单位实行限额设计，并在设计合同中明确，如果由于勘察、设计原因造成工程造价超概算或超预算时，勘察、设计单位应承担相应责任和一定的直接和间接的经济损失；

2．设计图纸粗略，内容缺漏，重要数据出现错误，不足以满足完整、准确地编制工程量清单和预算控制价的要求。对策：关注设计内容的完整性和设计详细程度，有效落实图纸细节和详细做法（工程标的物是否完整，影响是否追加项目投资，能否满足施工需要，有无重大错漏，对最终造价影响很大），要求设计单位改进设计，多与项目业主沟通、交流；

3．图纸内很多工程项目的关键工程量的数据来历不明，仅凭设计经验和业主要求确定。对策：要求设计单位提供准确的设计依据和计算过程资料，如不能满足应暂停审查，提请建设单位敦促设计单位落实，避免不确定因素不合理增加工程造价；

4．图纸设计中有超规模、高档次或多余建筑功能的现象。对策：严格执行以下措施。核定建设规模（建设规模是否准确、合理）、控制功能档次（坚决遏制项目业主超过实际需要的多功能、高档次要求）以及关注建筑外立面或顶层的构配件一味追求装饰效果而忽略其经济性；

5．一些大型房建工程的地下室或基础施工时，对大型基坑开挖的设计过于粗略，没有专项设计或指导，导致施工单位施工方法过于保守或者严重不安全，都会使工程造价的增加成为必然。对策：建议对于大型房建工程的地下室或基础施工，大型土石方开挖、降水、护壁工程应进行专项设计，避免施工的盲目性、不经济或者垮塌事故及邻近建筑物的沉降。

必要时在行政区域内建立完善对勘察、设计单位的评价和项目责任追究制度。

三、清单编制单位方面通常存在的问题

1．送审清单编制质量不高，甚至恶意多报，审查时胡搅蛮缠。对策：在全县境内建立清单控制价编制单位筛选入库制度，确保入围单位重质量、重信誉，并对其实施严格考核、教育，并视情节轻重予以查处或通过新闻媒体予以曝光；

2．送审清单、控制价中某些项目与现场实际情况严重背离。对策：通过建设单位要求编制单位在编制时必须提前踏勘现场，不得“闭门造车”，要求送审资料中必须包含编制单位承诺已踏勘工程现场的《承诺书》；

3．设计图纸有多个版本，而预算控制价未及时改动，造成工程项目的漏项和多项。对策：编制单位应加强与建设单位的沟通和交流，建设单位应将设计修改情况及时通报编制单位，及时移交相关资料；

4．专业性较强的非常见设备和材料以及暂定价设备或材料，无详细技术资料，审查单位无从审查。对策：一方面属于建设单位尚未最终明确使用功能和性能或设计单位未给出技术参数时，应由责任方具体落实，避免盲目性，导致造价增加不确定因素；另一方面，编制方应严格遵照《建设工程工程量清单计价规范》规定，将工程内容和标的物特征属性准确描述，明确详细规格、型号。专业性很强的非常见设备和材料（比如独家垄断生产或有稀缺性），应明确厂家、品牌。

5．送审清单、控制价文件中的项目和计价口径与招标文件或施工合同专用条款中相关规定相背离。对策：编制单位在编制清单、控制价时应结合招标文件，将招标文件有关造价的具体规定完整、准确地落实到清单、控制价的编制工作中。同时，建设单位报审清单、控制价时，应将招标文件（尤其是涉及造价条款部分）一并附上。

必要时，建议政府有关部门对有关编制单位建立评价和项目责任追究制度。

特别建议：1、根据目前存在的大量高估冒算的问题，抓住图纸的技术和经济评审是解决该问题的重中之重，我们认为有必要在政府财政评审中心配备1-2名业务能力较强、工作认真负责、专业资历深厚的专职工程技术人员（如：具备设计的建筑工程师、结构工程师或者施工的一级项目经理资格等），加强项目评审中的技术经济协调工作，发挥价值工程的作用，使项目实施的综合效益最佳。2、对比较复杂、规模较大的工程项目（如：建筑安装工程费用投资在2000万以上的项目，要求造价咨询单位主要评审人员必须具备5年以上施工现场工作经验，同时应该具有大专以上学历和工程师以上专业资历。

第二阶段：施工过程变更评审阶段

一、政府投资项目变更及签证管理中存在的主要问题

随着《中华人民共和国招投标法》的颁布实施，政府投资项目招投标制度的实行，通常工程竣工结算的方式采用：工程竣工结算价等于中标合同价加设计变更及签证增减费用及合同规定允许调整的有关费用。因此设计变更及签证已成为工程最终结算时增减工程造价的重要凭据。通过近年来我们对政府投资项目的评审，发现设计变更及现场签证管理中存在以下主要问题：

1．设计变更程序倒置，真实性无法核实

我国《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款中对工程设计变更的规定：“施工中发包人需对原工程设计变更，应提前14天以书面形式向承包人发出变更通知。变更超过原设计标准或批准的建设规模时，发包人应报规划管理部门和其他有关部门重新审查批准，并由原设计单位提供变更的相应图纸和说明”。我们在评审中经常发现，存在先施工后办理设计变更的程序倒置现象，隐蔽工程已施工完毕，评审人员无法对此项变更的真实性、合理性进行核实。

2．设计变更及现场签证内容不具体、格式不规范

首先体现在有一些签证对于所发生事件的数量、规格记录不完整、事件发生的日期不交待、内容叙述模棱两可、模糊不清、前后重复或矛盾。工程设计变更单中对变更的原因、范围、部位和内容不明确，尺寸、标高和文字说明表达不准确，没有以图示说明，图示不规范。其次，一般情况下设计变更及现场签证需要建设单位、监理单位、施工单位三方签字、盖章才能生效、缺少任何一方的审查程序都属于不规范的变更及签证，不能作为工程结算的依据。

3．设计变更及现场签证成为施工单位不平衡报价的护身符

工程项目以低价中标后，施工企业要想获得较大利润，就必须在施工过程中利用设计变更及现场签证来增加施工产值，往往会在设计变更及现场签证上用心思、做手脚，以赚取更多利润。施工单位不平衡报价策略主要有以下三种：（1）在报价不变的情况下，施工单位适当提高早期计量的工程项目的单价，以获得更多的早期预付工程款。（2）估计施工中可能变更或增加工程量的项目，适当提高报价，对可能减少工程数量的项目，则相应降低其报价。（3）设计图纸不明确或有误的项目，估计其完善后该项工程量的增减来确定投标单价的提高或降低。施工单位第一种投标策略必然会产生工程预付款与完成工程量之间比例失调，早期付款额度大于工程实际完成的工作量，容易导致产生半截子工程。第二、三两种策略容易导致施工单位在施工中想方设法提出有利于自身的变更，谋取超额利益，变相套取政府资金。

4．勘察、设计质量不高，在施工过程中产生大量设计变更及现场签证

部分工程设计质量不高，存在缺陷及错误。有的设计图纸节点设计不够详细，做法说明不够全面，设计过于粗糙，局部用料计算不合理，难以指导施工。因此，在开工后施工单位无法进行施工，经建设单位与监理、施工单位协商由施工单位对工程设计进行完善。

5．签证材料价格不实，高于市场调查价格

工程造价管理部门规定：造价管理部门定期发布的材料信息价以外的主要材料，按照建设单位及施工单位认可的签认价格结算。在工程材料价格的签证中往往存在：报审发票弄虚作假，以次充好、以普通代豪华，获取较大的价差利润。

很多情况下，对以上这样的材料价格认定，建设单位代表（监理工程师）也予以签认并进入工程结算。

6．现场签证未及时办理，准确性差

7.签证零星工程费用和零星用工数量无计算依据

施工过程中经常会发生合同外的零星工程事项及一些零星用工，签证单中的资料记载不详，含糊不清，计算费用的依据不足，无法核实发生的相应费用。

上述这些工程建设中设计变更及现场签证存在的问题，严重地扰乱了建筑市场的正常秩序，严重地影响施工合同的正常履行，极易造成国有资产流失和建设资金的浪费，给政府投资项目带来诸多不良的后果。

二、如何开展政府投资项目设计变更的评审监督

作为评审机关在开展政府投资项目评审时，应从设计变更及现场的真实性、必要性、合规性、工程造价等四个方面认真审查。

1．设计变更及现场签证的真实性评审。工程设计变更及现场签证是否真实发生，是否客观存在是评审变更及签证的首要工作。真实性评审重点是审查设计变更及签证内容是否真实、有无弄虚作假。虚假设计变更及签证往往存在于隐蔽工程中，如房屋的基础部分、梁柱的钢筋部分；道路的路基部分；装饰装修工程幕墙及饰面内部骨架部分等等，这给评审工作尤其是事后评审带来了很大的困难，这就需要评审人员采用合理的方法来检查验证，取得评审证据。

2．设计变更及现场签证的必要性评审。在真实性评审之后，就要对设计变更及现场签证的必要性进行评审。必要性评审主要审查设计变更及现场签证理由是否充分、合理，是否因原设计存在遗漏和错误以及与现场不符无法施工而发生的，是否是非变更不可的。必要性评审有利于发现建设单位是否通过设计变更及现场签证故意提高建设标准，扩大建设规模问题。

3．设计变更及现场签证的合规性评审。合规性评审主要检查设计变更及现场签证是否按规定程序进行办理，各项手续是否完备、资料是否齐全，是否经原设计部门出具设计变更通知单，对重大设计变更是否报项目审批部门批准。评审中应重点对那些未按规定程序办理设计变更及现场签证，特别是由施工方首先提出的设计变更与签证的审查，注重分析因设计变更及现场签证给建设各方所带来的利弊，揭露工程管理中存在的问颢。

4．设计变更及现场签证的造价评审。合理确定设计变更及签证的造价是工程结算评审的重要环节，我们在确定工程造价时，必须认识和理解设计变更和经济签证的涵义及内容，坚持以现行的工程造价管理规定为依据，按照甲乙双方在施工合同中的约定，根据现场签证和设计变更内容，对工程现场进行勘察和实测，结合招标文件、答疑纪要、施工合同、投标书、竣工图、隐蔽工程记录进行审核计算，正确计算设计变更和签证的造价。对已包括在预算定额及招标范围内的变更及身签证，均不计算费用。

5．工程施工过程中施工方案的调整。根据施工合同、招投标文件、施工前编制的施工组织设计和技术方案，对施工方案的不合理之处进行审查，协调相关部门进行修正，避免不合理支出的发生和增加，这也是避免过多现场签证变更的重要举措之一。介入施工方案的审查和调整，要结合工程技术专家的意见。对基础等容易发生签证变更的隐蔽工程项目，要做好跟踪检查验证，实施重点阶段与重点部位的重点控制。

三、规范政府投资项目设计变更及签证管理的建议

为了加强对政府投资项目设计变更及现场签证的管理，进一步规范政府投资项目设计变更和现场签证行为，提出以下建议：

（一）政府投资项目管理部门应当建立完善参与设计变更现场签证的相关主体的管理办法。建立完善的管理制度，明确规范建设、勘察、设计、监理、施工等单位的责任、权利和义务，只有明确了责、权、利，才能规范各级工程管理人员在设计变更和现场签证中的行为，认真履行职责。完善相关监督及责任追究制度，有利于提高政府投资工程管理水平，提高投资效益，防止腐败现象发生。

（三）建设单位要配备专业的现场管理人员，对设计变更及现场签证实施有效地控制和审查。现场签证内容要明确真实，实测实量，要素齐全，及时处理，防止遗漏。进一步增强建设、监理、施工单位相关人员的责任意识，实事求是地做好现场签证工作，确保工程建设项目的现场签证规范化。

（四）严格推行勘察设计招标，严格控制勘察设计质量。政府投资项目设计采用公开招标的方式确定设计单位，同时将建设项目施工过程中因设计单位原因产生的设计变更量与设计费紧密挂钩，并在合同中予以明确责任，以促使设计单位提高设计深度、改善设计质量，将设计变更降到最低。

（五）严格控制招标质量，严格控制事中设计变更。加大招标项目的管理，提高招标质量，不给施工单位在招标环节上留有缺口，评标时注重对施工单位异常单价的审查，对发现的异常单价，要求施工单位以书面形式澄清理由；严格控制施工过程中的设计变更，确需变更的项目，必须严格履行审批程序，分析变更后对投资的影响。对设计变更量较大的项目，建设单位应按照相关规定及时与施工单位签订变更单价补充协议。

特别建议：抓住跟踪现场实施预算评审工作这个环节。对重大工程（如：立项投资中建筑安装费用达到5000万以上的项目或政府重点工程），政府财政评审中心可派员或者派遣中介机构跟踪落实预算资金落实和使用情况。

项目在施工期间，派专人跟踪施工现场，及时了解工程施工的具体情况，尤其是隐蔽工程，对于真实、准确地核定工程造价有着十分重要的意义。通过长期的评审工作实践，我们发现，很多工程存在着弄虚作假、以次充好、虚增冒报的现象。对于这些问题有些可以通过审阅评审资料和预、决算资料发现，有些由于缺乏第一手现场资料，而很难以发现。因此，现场跟踪评审，是正确反映工程造价，真正做到公开、公平、公正、依法、按规地开展评审工作，最重要的一环。

结束语

当然，仅仅做到以上几点也不足以实现事中过程的目标，必须与其他相应条件结合起来，才能完善投资控制的职能。这些方面包括：相关管理制度的建立健全；相关成熟的管理流程；人力资源的配备管理；人员职责分工等等方面。

改变单一事后控制为结合事前、事中控制三位一体的全过程控制，是整个建设项目投资评审控制的最终目标，这也是财政部门改革投资基本建设项目笼统模糊控制转变为重点有效控制的目标。随着市场经济体制改革的逐步深入和细化，财政投资建设项目评审工作在发展过程当中，必然会逐步形成一套适合自身特色的工作流程和规章制度，必将为推动公共财政改革、发挥财政职能、节约财政投资建设项目资金、有效提高财政资金的使用效率发挥更大的作用。

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