按照被代理人的自身能力水平进行分类，一项代理行为的产生主要有两种情形：一是被代理事项的技术因素。当某一事项具有一定的复杂性使被代理人自身无法完成，而需要代理人的工作才能完成时，代理行为就会存在;二是被代理事项的非技术因素。出于被代理人的自身原因，而非被代理事项的复杂性，如时间、精力等种种原因导致无法完成某一事项，代理行为也会产生。例如，企业直接聘请会计的成本大于代理记账的成本，代理记账就自然产生了。就税务代理行为自身而言，技术因素产生的税务代理行为比非技术因素产生的税务代理行为，具有更大的生存机会和不可替代性。
技术因素所导致的代理行为的稳定性，在税务代理发展相对成熟的日本尤其明显。“由于课征对象的不断增加，计算日益复杂，经营者为了其自身的经济利益，无暇全面深入了解和掌握税收法规和会计业务，自然积极寻求税务代理，这使日本从事税务代理的‘税理士’成倍多于国家税务公务人员”。这意味着当我国税收法规的复杂程度，使税务咨询等代理行为成为一个独立的行业存在时，税务代理才可能有良好的基础得以生存和发展。也就是说，税收法规的复杂性是税务代理存在和发展的客观前提。
这是否意味着当税收法规达到足够复杂后，税务代理就会顺利地存在和发展呢?但现实的悖论是：目前税收法规日趋复杂——税务代理并没有存在和发展好。可见，在我国税收法规的复杂与简单，并不能从客观上使纳税人产生对税务代理的需求。究其根源是目前的税收体制并没有对税收法规的复杂性予以正面的反馈：其一是税收法规的复杂性并不意味着其明确性，反而是过于庞杂。这与我国经济发展迅速，新情况、新问题不断出现是密不可分的。因此，即使税务代理，有时也无法给纳税人带来正确的结论和明确的操作方法。税务代理的权威性不强，纳税人对委托代理的需求自然也就不大。其二是税务机关的“自由裁量权”寻租要求。税收法规本身的不明确性，自然会使管理部门的“自由裁量权”过大，而这很容易导致纳税人对于权力的“求租”行为和管理部门的“寻租”行为。
综上所述，笔者认为我国税务代理能否发展的关键问题在于是否存在持续的有效需求。而有效需求必须建立在技术因素导致的代理行为基础上，除非在质量保证前提下，非技术因素导致的代理行为可以降低服务成本，否则非技术因素导致的代理行为被取代的可能性就会更大。代理申报的简单税务代理市场份额越来越少，便是一个有利的证明。但技术因素导致的代理行为必须具有现实可能性，对于税务代理而言，税收法规的复杂性必须是明确、可操作的，否则，“模糊”的、相对复杂的税收法规只会增加对税收机关“自由裁量权”的有效需求，而减少对税务代理的有效需求。只有当客观的税务代理需求真正地转化成为现实的有效需求后，税务代理才可能有下一步的规范与发展。
