落实农村土地政策面临三个紧迫问题思维导图

上古男污神

2023-02-28

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土地政策

当前，土地承包、土地流转、土地纠纷是农村土地政策的三个基本问题，落实党的十七届三中全会决定提出的农村土地政策，面临三个紧迫问题。

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思维导图大纲

如何保持现有土地承包关系稳定并长久不变

要求明确“稳定并长久不变”应该是什么样一种状态，以及通过什么途径达到这种状态，它必然要求解决两个方面问题。

要解决一些重大的理论问题，目的是统一认识和稳定预期。首先是要不要长久不变。从全国的情况看，中央要求长久不变有利于稳定。实践表明，有的地方实行家庭承包经营以来几乎就没有进行过调整，也没有出现大问题。但有的地方每三到五年就要进行一次调整，当地的农民也都认可，不调整土地农民反而不适应，尽管不合法，但已约定成俗，且形成了稳定的预期。据此有人认为，“稳定”的核心是稳定农民的预期，要因地制宜、不要一刀切，具体到某个地方，还应该尊重历史和现实，尊重惯例。其次是长久不变指什么范围。从“时期”看，长久不变的起点和终点不明确，长久究竟有多久?要不要确定一个具体的年限?有的建议长久最好就是指社会主义初级阶段，有的建议长久可参照国外就是99年，有的建议长久就是永久，等等。从“内容”看，有的理解“长久不变”只包括现有农村基本经营制度和土地承包关系长久不变，但具体到地块是可变的;有的理解长久不变应包括农村基本经营制度不变、承包关系不变和地块不变三个方面。再次是要不要建立退出机制。有人认为，对于已经离开农村且转为城镇户口的农民，应建立退出机制，收回其承包的土地;但有人认为，土地承包是以户为单位的，整户转为城镇户口的可要求退出其承包土地，但如果要求部分家庭成员转为城镇户口的农户退出其承包土地，就与增人不增地、减人不减地相冲突。最后是如何处理现实中“合理”但“不合法”的既成事实。除了前面提到的有些地方进行定期调地外，反租倒包在农村非常盛行，基层很多地方私自在搞，甚至新闻媒体也公开宣传其有利于农业发展，事实也表明确实有利于农业发展，如何处理这些“合理”但“不合法”的既成事实成为一个非常棘手的问题。

要解决一些操作层面的技术性问题，目的是为贯彻落实“稳定并长久不变”提供手段。首先是明晰产权。要对村集体财产进行清理，从实体和程序两个方面明确所有权，明确村集体组织和农民等土地利益相关者的权利和义务。其次是确权。农村税费改革前，土地和土地管理工作没有受到重视，很多地方没有搞二轮延包。税费改革后，土地预期收益看好，矛盾激化，确权、登记和颁证的必要性突出。但有人认为，现有农村承包地是非常清楚的，也没有什么大的问题，搞确权登记试点要考虑这项工作的紧迫性和可能性以及可能带来的负面影响，如果引起农民的误解、导致农民恐慌则得不偿失。因此大面积推开要慎重。再其次是加强档案管理。乡镇撤并和乡镇内设机构与人事制度改革后，人员调整较大，一些地方将经管部门撤消，并入财政部门，经管干部的提拔和工资都由县财政局管理，导致经管系统机构不顺、队伍弱化、工作难做，大量的合同、经营权证等档案管理问题突出。

如何建立健全土地承包经营权流转市场

建立健全土地承包经营权流转市场要正确认识利益相关各方的作用。

正确认识政府的作用。建立土地承包经营权流转市场主要依靠自发的市场机制而不是政府行政机制。政府的引导是必要的，但要强调自愿，决不能搞强迫命令，更不能刮风，不能将流转多少、快慢与政绩挂钩。政府的作用主要是确保流转后不得改变土地集体所有性质、不得改变耕地用途、不得损害农民土地承包权益，促进建立有形市场和制定交易制度规则。有形市场建设主要是解决当前“有市无场”的问题，应该实行县、乡、村多级平台。建有形交易市场需要电脑、房子、柜台、信息收集等，为此，要加大财政投入力度。

规范村集体经济组织的行为。信访部门的同志反映，农民因土地而上访的原因大致包括，一是村干部多留机动地，未经村民同意就自种或私自发包。二是农村税费改革前，村干部未经村民同意将村民撂荒土地集中并进行发包，税费改革后农民想要回自己的承包地，但承包期未满。三是征地后给农民的补偿标准过低。四是城郊地价上升，城郊农民想要回已经低价转租出的土地。五是调整土地。六是妇女出嫁后，在娘家的承包地被收回，但在婆家又没有分到承包地。七是新增人口要求分地。统计表明，上访主要是由于村干部未经村民同意擅自处理村集体土地而侵害了农民土地承包经营权益，以及征地过程中补偿标准低和村干部截流补偿款而侵害了农民的补偿权。因此，针对土地流转，应规范村集体经济组织的行为。

慎重对待工商资本介入土地流转。调查表明，完全禁止工商资本进入农业是很难的，也是没必要的，但要充分认识到其可能带来的后果。一是带动农民致富，农民出地，企业出资，农民年终参与分红;二是引发纠纷，土地租给企业后，随着地价上升，农民觉得租金太低而反悔，纠纷由此而生;三是非粮化，很多工商资本介入土地流转不是冲着农业来的，如很多都市农业是用于非粮食生产甚至非农业生产，但却规避了农业用地的限制，非粮化问题非常严重。因此，要慎重对待工商资本进入土地流转市场，要合理引导和规范。

充分发挥农民专业合作社的作用。很多地方反映，龙头企业社会责任感差，龙头企业与农民不是紧密相关的利益共同体，一些农民甚至把龙头企业看作是敌人，土地流向龙头企业，农民受益不大。相反，土地流转到专业合作社的效果比较好，农民的参与积极性也很高，而且有利于规模经营。一些地方经验还表明，农民可将土地抵押给农民专业合作社，由合作社出面向银行担保给农户贷款，当农民不能还贷时，合作社承担担保责任。同时土地流转到合作社，这种方式一方面有利于农民获得贷款，另一方面也实现了土地的抵押权。

如何保障农民土地承包经营权益

保障农民土地承包经营权益要从事前、事中和事后三个环节着手。

“救济”土地承包经营权益遭到侵害的农民。要对土地承包经营权益遭到侵害的农民给予救济。一是疏通诉求渠道。政府要变堵为疏，疏通信访渠道，如政府公众诉求网，农民可以在网上反映自己的利益诉求，政府要及时将其转到有关部门进行处理。二是调解和仲裁。对于土地纠纷，农民一般不愿起诉，法院也因诉讼费用收取困难而不愿受理。土地纠纷仲裁法出台增加了一条解决土地纠纷的渠道，但土地纠纷调处仍应以调解为主，应坚持“调解优先、仲裁慎行、解决不了才司法”的原则。三是提高征地补偿标准。对于因征地而失去土地承包经营权的农民，政府应该将农用地分等定级，根据地价给予补偿，同时，逐步解决失地农民社会保障问题。

《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》思维导图