基础设施包括交通,能源,水务和通讯等.基础设施的完善与否,对一国国民经济的健康,持续,平稳发展具有重要意义.高效率的交运系统,可靠的能源供应,安全的供水保证以及现代化的通讯手段等,对于吸引FDI流入,促进长期投资和推动国际贸易发展以达到长期的经济增长具有至关重要的作用.基础设施作为一国国民经济的基础,是任何国家实现经济现代化的前提条件.发达国家通常拥有较为完善的基础设施,而广大发展中国家基础设施一般较不完善.从当前世界各国基础设施的发展来看,发展中国家的基础设施远未达到经济,社会生活的需要:在全球发展中国家中11亿人缺少安全的饮用水,24亿人缺乏足够的卫生保障,14亿人缺少能源,通讯网络密度是发达国家的1/5(world bank, 2004).因此,全世界尤其是广大发展中国家对基础设施建设的需求是巨大的.据有关国际组织和相关专家预计,从2001年到2010年,发展中国家每年电力投资需求达1200亿美元;2001年到2015年,每年的卫生和水务投资需求达450亿美元.据亚洲发展银行2002年预计,中国在2001年到2010期间,基础设施建设投资需求高达2万亿美元($2 trillion),按现行汇价计算,中国的基础设施建设投资需求年均达1万6千亿人民币.
巨额的基础设施建设投资需求,使得基础设施建设的融资问题显得特别重要.基础设施建设的投融资安排与基础设施的属性密切相关.由于基础设施具有公共产品的特征,虽然近年来在发达国家中基础设施的建设和运营有向私有化方向发展的趋势,但大部分发展中国家,基础设施还是基本上由政府拥有并经营的;基础设施的建设和经营活动通常作为政府经济管理活动的工具,如财政支出的对象;除某些港口和机场外,基础设施提供的服务基本上是面向国内需求的.由于基础设施的以上政府主导和国内取向特征,基础设施建设的投融资一般具有以下特征:
1)项目规模大.基础设施项目通常是高度资金密集的(high capital intensity),公用基础设施项目都具有自然垄断的特征,并具有不可贸易性,因而基础设施建设工程一般规模较大,一次性投入资金较多.基础设施的地理不可移动性导致的项目不可贸易性,使得基础设施建设难以采用金融租赁等金融和财务手段,降低一次性工程投资额.
2)融资形式多样.基础设施建设的巨额资金需求,决定了基础建设融资的多样性.基础设施建设的多样性表现在投资主体多样化和融资形式多样化两个方面.投资主体多样化在近年来尤其突出,它改变了基础设施建设单一由政府投资的局面,形成了多方参与,内外资共同投入的投资开放格局;融资形式多样化是指基础设施建设融资既有银行贷款,又有债券融资,股权融资等多种形式,债券形式则既包括项目债券,也包括企业债券.
3)政府参与.由于基础设施提供的服务具有公共产品特征和常被政府用作经济管理活动工具的属性,基础设施建设通常是有政府控制或在政府主导下进行的.即使是由私人进行的基础设施建设项目,政府在税收体系等方面通常会给予特殊的优惠和照顾,在财务会计制度上给予特别的照顾性条款,在基础设施的运转经营上给予特殊规定等,如BOT条款,会计加速折旧等.政府对基础设施建设的投资通常以财政投资的方式进行,在整个项目投资中政府投入通常起到吸引其它资金投入的"种子"基金作用;或通过财政担保,鼓励其它资金流入.
随着经济全球化和一体化的发展,伴随着通讯等基础领域技术的进步,基础设施领域的对外开放和管制的日益放松.在成熟市场上,基础设施领域的自由化和竞争得到了巨大发展.广大发展中国家在基础设施领域的上述变化,使得国际融资在基础设施建设中发挥了越来越大的作用.发展中国家对基础设施的巨大需求,使得各发展中国家在基础设施建设的融资中,对国际资本市场的依赖度越来越高.从1992年到2003年,发展中国家在基础设施建设领域的国际融资额高达6220亿美元,平均每年520亿美元,约占发展中国家年均国内投资总额的3 .8%(world bank, 2004).国际融资在加快发展中国家基础设施建设中起了重要作用,如何使更多的基础设施项目进入国际资本市场,是包括中国在内的广大发展中国家在基础设施建设融资中的一个重要问题.
只有充分发挥和协调国际资本市场(global capital market)和国内资本市场(domestic capital market)两个市场的作用,才能满足一国基础设施融资的需求.鉴于国际资本市场运作的成熟和规范特征,发展基础设施建设国际融资必须首先具备以下前提条件:
1)完善保护投资人权利的制度环境.制度环境指有关金融的市场基础设施建设,包括健全的法律体系,严格的会计和审计标准,以及良好的政治环境.健全,完善的制度环境通常意味着良好的政府监管和低腐败情况,从而有效地防范和减少资本金融市场运行的风险,最大幅度的降低危机的发生.完善的制度环境意味着良好的政府监管和监管机构运作的高效率.制度环境强弱可以用政府监管能力和监管机构本身约束情况(如腐败制约等)来表示.对信贷人权利的保护,有保证的契约效力,有效的法律实施和拯救制度,是强制度环境框架的主要内容.只有在有效保障投资人权利的情况下,基础设施建设才有可能吸引国内外各种投资人的投资意愿.
3)提高基础设施建设项目的信贷价值(creditworthiness).许多基础设施项目的建设和运转都由政府运营商或受制于政府部门的公共运营商(public provider)来经营,相对于私人企业来说,政府企业如国有企业由于受委托—代理,内部人控制等公司治理问题的影响,信贷价值不高.提高基础设施经营企业和基础设施项目本身的信贷价值,除了要加强保护投资人权利外,还需要在公司治理(corporate governance),财务报告(financial reporting)和投融资安排等方面,在公司层面上做改善.提高基础设施建设项目的信贷价值,就是要提高基础设施经营企业的经营能力和项目财务赢利能力.
在国际资本市场还没完全一体化,国际资本流动还受诸多管制和行政障碍情况下,根据基础设施建设国际融资的前提条件,基础设施项目的国际融资需要在以下几个方面做出努力:
1)提高基础设施项目运营的透明度.开展基础设施建设国际融资的前提之一,是投资人权利的充分保障和基础设施项目具有一定的信贷价值.为了提高基础设施项目的信贷价值和对项目国际融资的投资人权利的保障,保证基础设施项目经营中信息的对称是必要的.无论提供基础设施服务的机构为何种经营机构,提供基础设施服务过程中的信息充分是有效发挥市场纪律的基础.市场纪律可以有效约束企业经营中的道德风险,从而有效地提高信贷人权利的保障程度.基础设施建设国际融资中的透明要求,不但可以使投资人有效评价基础设施项目的未来现金流入,精确测算项目信贷价值;而且可以使投资人正确预期投资风险,采取事先防范措施如应用适当的保险合同等,从而提高成功进行基础设施建设国际融资的可能性.
2)发展国内资本市场.国内资本市场规模的扩大,不但可以增加本币融资的源泉,而且为管理汇率风险的多种对冲金融工具的发展创造了条件.国内资本市场的完善,是基础设施建设国际融资的前提条件之一.吸引国际资金进入国内资本市场,为基础设施建设项目在国内资本市场上直接融资创造条件,要比基础设施建设项目直接在国际资本市场上融资便利和成本低廉.由于基础设施的公共产品特征,相对于一般建设项目,基础设施项目的国际融资面临有较高的国家政治风险;基础设施建设项目在国内资本市场上的融资行为,可为国际融资提供一个国家对基础领域开放的信号显示作用.通过国内资本市场的发展,做到国内国外两个资本市场的对接融合,才能保证基础设施建设项目国际融资的顺利进行.
3)增加开放的基础设施项目.发展中国家基础领域服务的提供除了国有企业或政府授权企业外,大部分市政设施服务由地方政府等"次主权"机构或授权公共实体(sub-sovereign public utilities)提供."次主权"实体的债务发行和国际融资通常受到较多限制,如我国对地方财政实行严格的平衡预算制度,即地方财政必须保持收支平衡的规定等.推动"次主权"实体进入国际资本市场,也是扩大基础设施领域对外开放的重要内容.市政基础设施项目的国际融资,扩大了基础设施建设对外融资的实体.推动"次主权"实体经营的国际融资,必须实行相应的基础设施领域管理体制改革,促进基础设施领域经营多元化和分散化(decentralization)的进行,扩大地方机构和实体在提供当地基础设施服务中的职责和作用.
4)发挥国际多边金融组织的作用.国际多边金融组织在促进基础设施建设的国际融资中,发挥了重要作用.一方面,国际多边金融组织,如欧洲重建和发展银行(European Bank for Reconstruction and Development),中美洲发展银行(Inter-American Development Bank),亚洲发展银行和世界银行等,通过发放贷款直接为广大发展中国家基础设施建设项目融通了资金;另一方面,国际多边金融组织通过担保和共同投资的示范导向作用,促进了国际资本向发展中国家基础设施建设项目的流动.大部分国际多边金融组织除直接给基础设施项目发放贷款外,还可以提供特别贷款担保,政治风险保险和特别风险担保等.国际多边金融组织在实行上述功能时,大都要求接受国采取一定配合措施,必要时还要求实行相应的政治和经济改革.
5)国际融资设计中采用国际惯例和标准.基础设施建设项目的国际融资受东道国的风险影响大;因此,实行稳健的货币和财政政策,防范金融危机和确保宏观经济的平稳运行,是基础设施建设国际融资的基本必要条件.除此之外,基础设施建设项目国际融资中还必须采用国际惯例和标准.在基础设施建设项目国际融资的法律条款中,通常规定有国际仲裁条款;在基础设施建设项目国际融资的债券设计中,通常采用项目融资债券的安排形式.国际仲裁条款使融资双方突破双边协议约束,共同遵守国际多边协议,增加了基础设施建设项目国际融资的通用性.基础设施项目融资债券与银行贷款和公司债券不同,通常包括有以下限制性条款和约定:1)激励性约定(incentive provision),即项目经营者投入本金作为业绩保证金,在利润和资产分配上受到许多惩罚性约定;2)制度环境条款(institution environment provisions),项目经营环境的变化如税收优惠,适用法律和管制情况的变动等,债权人应当得到相应的补偿.以上国际惯例和标准的实施,减少了基础设施建设国际融资中的不确定性,大大促进了基础设施建设国际融资的进行.
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