招标投标活动，一般要经过招标、投标、定标(开标)三个阶段。招标(公告)为要约邀请，已为《合同法》第十五条所明确规定；投标为要约、定标(开标)为承诺，在理论和实践中不存在争议。中标通知书作为定标(开标)的物质载体，应为承诺。《招标投标法》第四十五条规定：“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中的，应当依法承担法律责任。”可见，中标通知书的效力始于中标通知书发出之时，这一点与《合同法》有关承诺生效时定不同。因此，中标通知书发出之时，承诺即已生效。此时合同是否已因承诺生效而成立并生效，则在审判实跋较大。主要争议点有：
1、《招标投标法》第四十五条规定：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。”其中的“法律效力”是何种意义上的法律效力？同条规定：“中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”其中的“法律责任”是何种意义的法律责任，是缔约上过失责任还是违约责任？
2、结合《合同法》第十条第二款规定：“法律、行政法规规定(合同)采用书面形式的，应当采用书面形式。”如何理解《招标投标法》第四十六条订立书面合同的规定？
归结为一点，就是：合同是自中标通知书发出之时，还是立书面合同时成立并生效；不订立书面合同，应承担违约责任还是缔约上过失责任？此一问题的认识，对于当事人的利益影响至巨大。实践中存在着两种不同的观点，并由此出现了两种不同的判决结果。一种观点认为，双方当事人通过招标文件和投标文件已明确了合同的主要条款，而定标则表明双方最终在合同自内容上已经达成了一致。在法理上，定标即为承诺。根据《合同法》第二十五条，承诺生效时合同成立。因此，中标通知书发出时，即发生承诺生效、合同成立的法律效力。招标人改变中标结果，变更中标人，或者中标人许诺中标项目，皆为不履行合同的违约行为，且有违诚实信用原则，应承担违约责任。另一种观点认为自双方当事人签字或，在一般情况下，承诺通知至达要约人时合同成立。但合同法第十条规定：“法律、行政法规规定采用书面形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”《招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起不三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”该规定是法律对合同在形式上的要求。因此，在中标通知书发出之后、双方依法订立书面合同之前，合同尚未成立。如果发包人不与中标人签订书面合同，或者中标人放弃中标项目的，应依《合同法》第四十二条的规定承担缔约上过失责任。
这两种观点都有一定的法律依据，并在法理上也有相当的理由支撑，但亦各有不足。实质上，上述两种观点发生分歧的关键在于，对于《招标投标法》第四十六条关于订立书面合同的规定，有不同的认识。第一种观点认为，《招标投标法》第四十六条规定订立“书面合同”，是对形成合同确认书的要求，即：合同已告成立生效，只不过需通过正式的合同书加以确认而已。第二种观点则认为，订立书面合同是合同成立的要件。我们认为，《招标投标法》第四十六条规定的订立书面合同，与《合同法》第十条规定的“书面合同”非同一意义。因为《合同法》上的“书面合同”，根据《合同法》第十一条规定的解释，是指合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式。根据该定义，招标投标活动中发生的各种文件，均属于书面形式合同。因此，援引《合同法》第十条、第三十条的规定说明《招标投标法》第四十六条第一款规定的订立书面合同是合同成立要件，显属不当。因此，合同已因承诺的生效(即中标通知书的发出)而成立，应无疑义。问题是合同此时是否已经生效。第一种观点认为，《招标投标法》对于订立书面合同的要求，仅属合同确认书。此观点理由不够充分，因为如果法律仅将订立书面合同作为确认书，则完全可交由当事人自行决定，而无上升到立法上加以规定的要。实践中的合同确认书，均因当事人另行约定而产生因约定的不同而异其效力：有的将确认书约定为合同附件；有的则作为合同生效的要件；更有约定仅为确定合同内容的标准，以杜争议，即对合同内容发生争议时应以确认书：因此，第一种观点认为合同已经生效，不符合立法原意。我们的观点是：自中标通知书发出时，合同已经成立但未生效。关于订立书面合同的规定，是对合同生效要件的规定，即未订立书面合同，合同已成立但尚未生效。这可以从立法部门组编的有关资料中得到印证。
另外，在立法上有两点规定可以进一步加强我们的观点：
其一，《招标投标法》第四十五条第二款规定，中标通知书对双方当事人具有法律效力。第二种观点认为合同尚未成立，显然与此规定相抵触，因为未成立的合同不可能产生任何法律效力。
其二，《招标投标法》第四十六条第一款规定，双方当事人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，“不得订立背离合同实质性内容的其他协议”。此正是合同成立拘束力的应有之义。合同成立本身决定了合同的内容，尤其是“合同实质性内容”。
综上，中标通知书发出之后，招标人不与中标人订立书面合同，或者中标人放弃中标项目的，应当承担缔约过失责任。
