假外资监管变“堵”为“疏”思维导图

孤街浪徒

2023-02-15

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“新规有利于堵塞体制上的漏洞，针对社会反映强烈的假外资问题，一方面引入了‘实际控制’原则，首次明确了外资可以用换股的方式并购境内企业;另一方面，通过更严谨的规定堵塞各种可能的‘空子’。”在日前于厦门举行的一次论坛上，商务部国际贸易经济合作研究院副院长沈丹阳如是表示。

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思维导图大纲

9月8日开始实施的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，再次将假外资问题纳入监管范围。不少专家认为，至此，国家对假外资变“堵”为“疏”的监管思路初步成型，这将使返程投资的操作更加规范、便捷。

一国境内投资者将其持有的货币资本或股权转移到境外，再作为直接投资投入该经济体的经济行为，就是所谓的返程投资。在我国，内资企业实现返程投资一般是通过借道离岸金融中心的回流投资来实现的，这就形成了假外资。15年来，我国吸引外资一直高居发展中国家之首，但其中相当一部分是通过返程投资入境的假外资。商务部《2006中国外商投资报告》发布的数据表明，截至2005年，维尔京群岛、开曼群岛和西萨摩亚三个自由港对我国实际投资603.6亿美元。其中来自内地的资金为25.48亿美元，占4.22%;来自香港的资金为294.26亿美元，占48.75%。

对于假外资以及由此形成的返程投资的争论，在我国由来已久。改革开放以来，融资问题是国内企业尤其是民营企业发展的一大瓶颈，对于多数民营企业来说，无论是向银行贷款还是向市场募集资金，难度都非常大。于是一些国内企业“走出去”，利用上市等多种手段在境外募集资金，这是假外资盛行的主要原因之一。另外，内资企业和外资企业在税收等方面的不同待遇，也促使一些沿海企业很早就戴上“洋帽子”再进入国内。

专家认为，假外资的存在有其合理性的一面，但从国际收支平衡、资本流入监测等方面来说，对于假外资的放任，也给一国的整体经济带来诸多负面影响。首先，大量的返程投资削弱了外资投入的效果，而且在内资企业的内部形成了不同的待遇，对没有实施外资化的企业形成了新的不公平。其次，返程投资会引发大量的流通，而且这种流通往往不受国内经济政策的调节，或与国内政策调整的方向不同步，在缺乏有效监管的情况下，加大了宏观经济的风险。再次，大量的境外投资公司的设立以及随后的返程投资，使得国家的部分经济主权和税收流失。大量资本的流失也会对汇率产生影响。

无疑，对于假外资的监管必须是扬长避短，国家外汇管理局资本项目管理司司长邹林认为，“从境外募集资金，对国内企业的技术改造和制度创新提供了支持，同时这些企业通过境外上市后，在管理理念和经营机制上有所改变，提升了竞争力。所以从指导思路来说，一是我们不能放任不管，二是要引导其走上规范有序的轨道。”

与早期相比，近年来在境内企业并购活动中，假外资的身影也越来越活跃。有关人士表示，这种通过返程投资形式实现的并购金额大约占到了目前国内并购总额的1/10左右，而且正呈高速发展的态势。假外资大量介入境内企业并购活动，也引起了监管部门的高度关注。

早在2003年，国家有关部门就出台了《关于外国投资者并购境内企业的暂行规定》，其中就对以换股方式进行的并购进行了限制。而2005年1月颁布的《国家外汇管理局关于完善外资并购外汇管理有关问题的通知》，要求严格审核境外企业是否为境外居民所设立或控制，境内居民通过境外企业并购境内企业设立的外商投资企业应交由国家外汇管理局批准。这一政策标志着我国对返程投资的监管由宽松走向严厉。而此后不久颁布的《国家外汇管理局关于境内居民个人境外投资登记及外资并购登记有关问题的通知》，更是将外资的判定标准由来源地转变为终极股东国籍，甄别假外资的意图十分明显。一系列文件的出台，让返程投资的空间越来越小，假外资一时濒临“山重水复疑无路”的境地。

2005年11月开始实施的《关于境内居民通过境外特殊目的公司境外融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》，为返程投资开出了“口子”，国家开始允许内资企业通过境外特殊目的公司进行返程投资，而所谓的特殊目的，即指在境外进行融资。至此，假外资的合理性得到一定程度的正视，可谓“柳暗花明又一村”。而9月8日开始实施的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，再次给假外资的返程投资带来了政策利好。邹林认为，“这使国际上较为普遍的换股方式在中国有法可依，同时也表明，以前在中国广泛使用的离岸方式从监管体制之外全面地纳入到监管之中，返程投资的负面影响也将逐步得以克服。”

研究人士认为，尽管国家从政策上承认了境内企业返程投资的合理性，并规定了相应的操作程序，但不可否认的是，这仍无法避免一些企业借此逃税、非法转移资产的不法行为，今后仍应通过多方面措施加强和完善对假外资的管理和监测。第一，要改善资本流动的监测，所有的交易活动必须公开透明，让境外的资产进入国内投资的监测体系。第二，逐步加强离岸金融中心的金融监管工作，要求离岸中心逐步公开披露信息。第三，国内各相关部门要加强配合，依法行政，为企业的依法运作提供便利

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