法国、希腊金融市场投资者补偿制度思维导图

感情愚钝

2023-02-15

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一、法国金融市场投资者补偿制度

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思维导图大纲

1997年9月，法国开始建立金融市场投资者补偿制度，目前已设立存款担保基金（Deposit Guarantee Fund）和保险业风险基金。存款担保基金为金融机构的存款业务、证券业务和银行担保业务提供担保；保险业风险基金包括寿险基金和强制险担保基金，分别为寿险业务和强制险业务提供担保。

存款担保基金是法国金融市场投资者补偿制度的核心，有关运作情况介绍如下。

（一）法律基础

早在1975年，法国银行家协会的成员银行就通过合同契约的方式为彼此的客户存款提供互保。为了保护存款人利益、维护银行系统的稳定，法国政府不断对银行业的存款担保行为予以立法规范。目前，法国存款担保制度的法律基础是94年《欧盟存款保险计划指引》和99年《法国金融安全法》。存款担保基金的法律地位比较特殊，它属于私法法人，但却被赋予公法权利，即存款担保基金对成员单位享有类似于上下级关系的行政管辖权利，同时，任何对存款担保基金的诉讼请求由行政法庭审理。

（二）组织结构和管理

法国存款担保基金是民间性质的，日常运作由存款担保基金董事会负责，监督委员会对董事会行为进行监管。监督委员会由12名正式成员和2名候补委员组成，每届任期4年，均由成员单位代表担任，其中核心成员4名，由缴纳会费最多的4家金融机构指派，银行业委员会要对核心成员的资格进行审核。监督委员会对存款担保基金负有主要监督职责，包括审批议事规则、资金用途、资产处置、基金预算、董事会成员的任命和解雇、委任审计师等。财政部、中央银行和银行业协会可以列席监督委员会的各项会议。

存款担保基金董事会由3名成员组成，全部由监督委员会提名，董事会主席须经财政部长同意后任命。董事会负责存款保险基金的日常事务，包括起草年度报告、限定基金使用条件等。

存款担保基金每年须向财政部提交年度报告，其内部章程必须获得银行业委员会的认可，并由财政部长批准后方可实施。

（三）保险范围和保障程度

存款担保基金为成员机构的三类业务提供担保，即存款业务、证券业务和银行担保业务。在现行存款保险制度下，所有国内信贷机构自动成为存款担保基金会员，非欧盟国家的银行在法国的分支机构也必须参加投保，欧盟国家的银行在法国的分支机构在自愿基础上参加投保。受保险的存款包括除银行同业间存款、政府及政府机构存款、信贷机构的内部经理人员和外部审计师的存款、非法存款、其他金融机构（含保险公司、养老基金和共同投资机构）存款以及其他币种存款（即法国法郎、欧元及欧洲经济区各国货币以外的币种计价的存款）之外的所有存款。

存款担保基金对成员单位的存款业务和证券业务的最高赔偿金额为70000欧元/人/机构，对银行担保业务的最高赔偿比例为90%，同时，担保受益人未获补偿的金额不得少于3000欧元。

（四）资金来源

法国存款担保基金采取事先收费的机制，这意味着存款者能够迅速得到补偿，提高社会公众对存款担保计划的信心。同时，事前缴费有助于实现公平，因为每个成员单位都需要交纳费用，而在事后缴费的情形下，出现问题的金融机构往往被豁免缴费。

存款担保基金的资金来源包括入会费（certificates of association）和年费(annual fees)。任何一家金融机构，当加入存款担保基金时，都必须缴纳一定数额的会费来获取会员资格，其标准由银行业委员会确定。

年费是存款担保基金经常性的资金资源，由成员单位根据风险程度缴纳，标准由银行业委员会确定。成员单位所缴纳年费的基础是存款总额加上1/3的贷款金额，之所以将贷款金额考虑在内，是因为银行业委员会认为贷款风险是银行风险的主要来源；确定计费基础后，再根据银行的资本充足率、风险分散程度、盈利能力、资产负债匹配状况等风险指标，确定各成员单位应缴费的年费。如因某种原因无法对某成员单位进行综合风险评定，则按最低年费标准（2000欧元）缴纳。

除了入会费和年费外，存款保险基金没有其他资金来源，不过现行法律也没有禁止基金向政府借款的规定。03-05年度，存款担保基金每年收取的年费约为1.6亿欧元，其中银行存款缴纳的份额占90%以上。迄今，存款担保基金已积累15亿欧元。基金的营运以购买政府债券为主。

（五）基金使用条件

在以下两种情况下，存款担保基金可以动用，一是当银行业委员会认定某家信贷机构的存款已经无法偿付时，存款担保基金必须采取行动，这也被称为治疗性措施。在这种情况下，问题信贷机构将被吊销执照，不再继续经营。二是当银行业委员会认为某家信贷机构的存款将可能无法偿付时，其有权建议存款担保基金进行干预，这也被称为预防性措施。存款担保基金需要同银行业委员会共同商定实施方案，采取注资、处置资产等措施帮助信贷机构恢复流动性。预防性措施旨在对问题信贷机构进行早期干预，从而使处置成本最小化。

（六）赔付程序

存款担保基金的赔付通常要在信贷机构出现支付危机、存款无法兑付后的两个月内完成。如遇特殊情况，经银行业委员会的批准，可以顺延两个月。如果对问题信贷机构启动重组或清算程序，存款担保基金将获得所赔款项的代位求偿权，作为主要债权人参与司法程序，存款人未获赔偿的债权也将一并提交给清算人参加清算。赔付工作完成后，存款担保基金享有对问题信贷机构管理层采取法律行动的权利。

二、希腊金融市场投资者补偿制度

希腊金融业采取分业监管的模式，希腊中央银行负责对信贷机构、租赁公司的监管，资本市场委员会负责对经纪公司、投资公司、共同基金管理公司、组合投资公司以及证券和衍生品交易所的监管，保险企业与精算委员会负责保险公司监管。在对信贷机构的监管方面，希腊中央银行主要监控银行业整体风险，具体日常监管事宜则交由信贷机构的行业组织—银行业协会管理，希腊中央银行同银行业协会签署合作协议。

希腊金融市场投资者补偿制度由存款担保基金和证券投资者保护基金组成。目前，希腊政府正在研究整合两类基金。以下主要介绍存款担保基金（The Hellenic Deposit Guarantee Fund）运作的有关情况。

（一）法律基础

希腊存款担保基金建于1995年，其法律基础是94年《欧盟存款保险指引》和95年希腊2324号法案。希腊存款担保基金是私法法人实体，不是公共部门。2000年，希腊政府颁布了2832号法案，对存款担保基金的运作进行了进一步的规范和修正。

（二）治理结构

希腊存款担保基金由希腊中央银行和希腊银行业协会共同建立，其初始资本为30亿希腊币，出资比例为6：4，这也意味着希腊存款担保基金初始资本的40%实际上是由参保银行缴纳的，因为这部分资本金是银行业协会根据各银行在第一年缴纳的保费比例来摊派收取的。法律规定，存款担保基金要接受希腊国民经济部（即财政部）的监管。

董事会是存款担保基金的最高权力机关，可以决定与存款担保基金履行职责相关的所有事情，包括收缴保费、管理资产等。董事会由8名成员构成，均由财政部指派，其中董事会主席由希腊中央银行的一名副行长担任，董事会主席对外代表存款担保基金，其余7名成员分别为希腊中央银行代表2人（必须有1名法律专家）、希腊银行业协会代表3人（必须有1名精通银行会计）、合作制银行代表1人、财政部代表1人。董事会成员的薪酬水平由财政部决定。基金内部组织结构及人员任命由董事会提出建议，报财政部决定。每年10月底前和3月底以前，董事会应分别起草下年度的预算和上年度的决算，并报财政部审批，同时抄送希腊议会经济事务委员会、希腊中央银行和希腊银行业委员会。

信贷机构对存款担保基金负有信息披露义务，存款担保基金与希腊中央银行、财政部、银行业协会、议会、以及欧盟国家金融监管当局建立信息交流机制，这对于提高存款保险制度的有效性是非常必要的。

（三）保障范围和保障程度

除邮政储蓄银行、储贷基金、合作信贷机构外，所有希腊信贷机构都必须纳入存款担保体系。欧盟国家的分支机构可自愿加入，欧盟国家之外的分支机构，如果母国无法提供相同的存款担保，则必须加入希腊的存款担保体系。

存款担保基金的保障范围包括：银行日常经营业务所产生的临时性存续资金，信贷机构根据法律和合同条款必须偿还的信贷，以及由信贷机构签发文件所证明的任何债务。但下属款项不在保障之内：银行同业存款、非法存款、保险公司等金融机构存款、集合投资存款、政府存款、信贷机构高管人员存款、信贷机构股东（5%以上）存款、外部审计师存款、信贷机构关联方存款，上述有关各方亲属的存款以及信贷机构集团内部存款。

当信贷机构出现清偿危机时，每一个存款人在一家信贷机构的存款最多可以获得2万欧元的赔偿。存款人获得的赔偿不需要交纳任何税费。

（四）资金来源

希腊存款担保基金没有政府的融资承诺或担保，其资金来源于信贷机构。存款担保基金的融资体系包括事前融资和事后融资两部分。事前融资是指存款担保基金成立时获得的初始资本、新机构加入时缴纳的入会费（没有缴纳初始资本的信贷机构在加入存款担保体系时需要缴纳入会费）和定期征收的年保费。年保费的计费基础是存款平均余额，其费率随着存款规模的增加而递减。事后融资是指存款担保基金出现不足时，董事会可以决定征收额外保费或向信贷机构或其他资源借款，参保信贷机构要为借款提供担保。

保费收入的20%存入希腊中央银行的基金专户，其余80%存入各参保机构，以投资国债为主。到目前为止，希腊存款担保基金累计规模为6.7亿欧元。

（五）基金使用条件

由于对问题银行进行干预属于希腊中央银行的职权，因此，存款担保基金无法通过对尚有流动性但已出现问题的银行进行干预或重组的办法，来减少存款担保基金的最终负担。存款担保基金也无权对银行高管人员采取任何法律行动。

在发生以下两种情况时，可以动用存款担保基金：一是希腊中央银行认定存款机构失去偿付能力；二是司法机关作出终止存款人向信贷机构提出支付要求的裁决。

存款担保基金在希腊中央银行或司法机关做出决定后的3个月内完成赔偿。赔偿金免予征收相关税费。当问题信贷机构被清算时，存款担保基金就所支付的赔偿金额取得与存款人同等地位的代位求偿权，未获赔偿的债权也一并参加清算。

三、法国、希腊存款保险制度运作的主要特点及基本评价

法国、希腊为欧盟国家，金融体系相近，存款担保制度均以欧盟统一法令为基础，因而存在很多共同的特点：一是有明确立法对存款担保基金的地位和职权予以保护。二是财政部、中央银行、银行业监管当局等部门分工明确，对存款担保基金的监管有效。三是所有信贷机构必须强制加入，公众利益得到有效保护。四是由独立机构行使存款担保职能，有效保护了存款担保基金的利益。五是有选择的保险范围、限额保障、差别费率等制度设计强化了市场约束，减少了存款保险制度内生的道德风险。六是存款担保基金主要靠银行缴费，赔付成本需要银行共担，银行之间存在相互监督的动力。七是存款担保基金的使用条件明确，避免基金被有关部门滥用。

总体来讲，法国、希腊两国的金融体系比较稳定，虽然发生过问题金融机构被兼并、重组或破产的事件，但都没有发展成波及面很大的危机事件。从这一点来讲，两国的存款保险制度在保护存款者利益、维护公众信心、稳定金融体系等方面发挥了有效的作用。

四、启示与借鉴

（一）存款保险制度的功能定位要同国家的金融体系与监管水平相适应。法国的存款担保基金享有对问题金融机构进行早期干预的职能，而希腊的存款担保基金则仅限于对监管当局或司法部门认定失去偿付能力的银行存款人进行赔付。这说明不同的存款保险制度有不同的功能定位。将存款保险制度的功能定位于避免发生不理性的挤兑行为，则存款担保基金主要发挥付款箱的功能；将存款保险制度的功能定位于降低银行体系的风险，则存款担保基金会被赋予较多的监管职能。从国际经验来看，在一国存款担保制度建立之初，由于相关部门缺乏经验，管理水平有限，存款担保基金一般仅限于对被关闭的银行进行赔付。随着金融体系和存款担保制度的逐渐完善以及监管水平的提升，存款担保基金承担的职能会逐渐增加。

结合我国实际情况，在存款保险制度建立之初，存款担保基金的职能可限于对被关闭金融机构的存款人进行赔付。一方面，存款担保基金有个逐渐积累的过程，承担过多的责任可能使基金不堪重负、入不敷出；另一方面，存款担保机构对问题金融机构的管理有个摸索的过程，在不具备相关条件和管理经验的前提下，也很难对问题金融机构施以有效的早期干预。

（二）严格界定存款担保机制和央行最后贷款人机制的不同职责。在考察过程中，法国银行业委员会特别提出，只有当银行因非系统性的偿付能力不足而不是流动性问题出现支付困难时，才能够使用存款担保基金，流动性问题应通过最后贷款人机制解决。系统性的偿付能力不足需要政府动用公共资源解决。经验表明，如果在银行偿付能力不足的情况下使用再贷款，最终会增加存款担保基金的损失。

我国在建立存款保险制度的同时，必须进一步加强银行监管、规范央行再贷款的使用。一是对于资产质量差、无法持续经营的问题金融机构，监管部门应及早关闭，以减少损失。二是要规范央行再贷款的使用条件和退出程序，保证其使用效果和回收率。存款保险、审慎监管和央行再贷款是金融安全网的三大要素。三者必须明确分工、有效运作，才能确保金融体系的安全和稳健，滥用存款保险基金或再贷款都可能给金融体系和社会公众带来损害。

（三）保持存款保险机构的独立性。法国、希腊两国的存款担保基金在机构设置上都是独立的。由于存款保险与最后贷款人和银行监管者的作用、目标、利益互不相同，因此应设立单独的存款保险机构，独立行使存款保险职能，以减少货币当局和监管部门为了实现某些政策、目标而对存款保险基金进行干预，增强存款保险制度的有效性。

我国存款保险机构在设立之初就应该保持独立。挂靠在监管当局，事实上的监管宽容最终会加大存款担保基金的损失；挂靠在中央银行，很难理顺同最后贷款人职能的关系，同时也会增加存款保险机构对央行的依赖，影响存款保险基金的独立运作。

（四）保证存款保险体系有足够的资金履行职责。法国、希腊两国都采取事前收费的办法为存款担保基金积累资金。希腊法律还明确规定，当出现支付不足时，基金还可以增加年费或向其他机构融资。存款保险制度有效发挥作用的前提是，社会公众对存款保险的赔付能力足够信服。从国际经验来看，存款保险基金的来源主要依靠银行保费及基金的自身积累，但在存款保险制度建立之初，政府也会提供部分启动资金，如希腊中央银行为存款担保基金提供了60%的初始资本。我国存款保险基金的来源也应以投保金融机构缴纳的保费为主，基金的积累可能需要一个漫长的过程。因此在存款保险制度建立之初，可先由政府提供一定数量的启动资金，待存款保险基金建立后通过收取的保费逐年偿还。

（五）对存款担保机构施以有效的监管。法国、希腊的存款担保基金都要接受政府部门，特别是财政部的监管。法国存款担保基金董事会主席的任命、基金年度财务报告、章程等重大事项都需要得到财政部的批准；希腊法律明确规定存款担保基金要接受财政部的监管，其董事会成员的任命、薪酬、基金年度预决算均需要得到财政部的审批。在我国存款保险制度建立之后，为防范财政风险，财政部应该对存款保险机构履行相应的监管职责。因为，保护存款人利益、维护金融稳定是政府需要实现的目标之一。存款保险制度在金融风险和政府救助之间建立了防火墙，一旦这个防火墙失控，最终还需要政府动用公共资源解决。

（六）统筹管理金融行业风险救助基金。随着金融业竞争的日益激烈，证券、银行和保险产品之间的替代性不断增强，银行、证券、保险出现了相互融合、综合经营的发展趋势。这在提高金融业服务效率的同时，也加速了风险在不同金融领域间的扩散。因此，我国现有的保险保障基金、投资者保护基金和即将建立的存款保险基金在政策措施方面应统筹考虑，均衡协调，形成整体合力。

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