半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特・达尔在《行政学的三个问题》中讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”大师的这番话道出了政策的尴尬：没有放之四海而皆准的统一政策规则。一个国家、一个地方或者某个行业要制定相关政策，不得不在政策分析时对其特殊国情、地情和行情斟酌考量。要不然，即便是借鉴了国外先进做法，符合了国际通行惯例，也说不准会遭遇重重质疑而落入尴尬的境地。
最近闹得沸沸扬扬的海关总署54号公告，就是一次生动的政策教训。早在今年八月份，海关总署通过发布公告的形式，确定进境居民旅客携带物品的免税放行标准，并明确了公告的性质是“海关规范性文件”。法理上观察，这一公告既不属于法律法规，也不属于部门规章，它仅仅是一项部门规范性文件，充其量算作海关政策，在理论上不具有法律约束力，不含国家强制性。然而，由于该政策牵涉出入境者及潜在出入境者的公众利益，因而它已不再是单纯的税收政策而同时也是一项公共政策了。
作为一项海关公共税收政策，其政策目的无可厚非。政策明文规定的目的为“进一步增强海关执法透明度，方便旅客进出境，明确进境旅客行李物品征免税规定，规范和统一海关验放标准”。这是文件公示的文本意义上的目的。同时，海关总署通过媒体对政策明示目的作出了进一步具体的答复性解释，简单地说就是打击水货，特别是有组织的走私团伙。从公开的政策目的来看，54号公告本身的出发点并无挑剔之处。但这项海关政策却存在几个需要商榷的问题，这些问题的存在，恰恰透视出了当前一些公共政策所普遍存在的共同尴尬。
政策所面临的最大尴尬就是其能否作为执法的强制性依据。相比法律法规和规章而言，政策是没有国家强制力的，除非是已经上升到规范性法律文件的法规性政策、规章性政策。显然，海关总署54号公告仅仅属于“海关规范性文件”，不属于海关部门规章，不是法律的渊源，不具有法律的效力，因而不能作为执法的强制性依据。这就是许多公共政策面临的一个权限性尴尬：该由法律治理的事项却揽入了自己的地盘。
其实，政策作为一种社会治理规范，调整权限并非无所不包，治理功效也绝非百通万能。当其遭遇越位尴尬时，应主动退出规制舞台，及时让位于法律。海关总署在确定具体征税对象和征税标准时，应尊重税法的基本原则―――税收法定原则，遵守宪法和海关法等相关税收法律，提高规范性文件的层次，即通过规范性法律文件的形式在法律而不是政策层次上明确征税标准。
反过来说，即便有些政策属于法规性、规章性政策，具备了法律渊源之地位，但因政策多具临时性、灵活性等缺乏稳重的品格，其制定过程对民意的尊重又是一个极为现实的尴尬。避开54号公告的性质及强制执行力不谈，海关作为海关法规定的国家进出关境监管机关，无论是制定部门规章还是相关政策时，应征求民众特别是直接利害关系群体的意见。该项政策之所以引起民众关注甚至争议，倒不是针对其法律地位和效力问题，而是征税标准或者说门槛的问题。海关总署单方面确定免税放行的门槛，这一标准是如何确定的？有没有广泛征求意见？
因而，政策在遭遇权限尴尬的同时又遭遇了民意尴尬。立法越来越讲究民主的今天，政策制定仿佛还停留在职权年代。尽管有些政策也通过听证、征求意见的形式，但政策制定主体单方面的条令式政策，依然是当前政策形成模式的主流。假如在制定政策时多一些民主性少一些专断性，积极征求相关利害关系群体的意见，则至少可以避免一些消极舆情，不至于动辄引发热议甚至出现排斥、逆反的政策尴尬局面。
避免政策的合理性尴尬，除了征求民意还可以借助上位法，稳稳当当地躲避合理性质疑。即在政策制定时从处于上层位阶的法律资源中挖掘处理技术，以求非法律性政策与法律以及法律性政策与上位法之间的规制协调秩序，尽量避免不必要的冲突。海关法明确规定了税收要依据法律、行政法规，那么，海关在制定具体政策规章时，不应违背上位法律。不得不提及的是，我国加入WTO后的重要承诺之一就是对各类计算机实施零关税，商务部为此向海关总署发出咨询函。尽管后者答复认为目前确定的个人物品免税限值额度与发达国家规定的免税限值水平基本相当，符合中国国情，符合国际通行做法，但仍然免不了政策制定时不合法律规则、不求民众意见、不符科学精神、不守国际承诺所带来的一切尴尬。
“要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是我们为真正的问题找到了错误的解决方案。”这是美国著名管理学家拉塞尔・L・埃克福曾告诫人们的。政策将是一种拥有持久生命力的社会治理规范，总结和反思政策的尴尬，瞄准真正的问题与症结，是政策治理社会过程中不能不加以慎重思索的。
同样，在拟定具体政策之前，也应先找准具体的真正的问题，检索该问题是否属于政策治理范围，厘清政策制定的原因并对其作出前瞻性分析；在拟定政策准则过程中，应确保不背离法律规则的约束框架，不辜负民众的合理期望，对于那些可能与其他政策或相关部门政策立法相冲突的，要事先做好政策沟通和商议工作。只有这样，才能有效地避免政策在制定及推行过程中遭遇形形色色的尴尬，进而维护政策在社会治理与公共问题解决中的应有威信。
小邓
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