论我国生产者责任延伸制度的立法完善思维导图

拾人心

2023-04-04

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论我国生产者责任延伸制度的立法完善

论述分析

一、生产者责任延伸制度概述（一）生产者责任延伸制度的概念生产者责任延伸的思想，最早可追溯到瑞典1975年关于废物循环利用和管理的议案。

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思维导图大纲

生产者责任延伸的思想，最早可追溯到瑞典1975年关于废物循环利用和管理的议案。该议案提出，产品生产前生产者有责任了解当产品废弃后，如何从环境和节约资源的角度，以适当的方式处理废弃产品的问题。生产者责任延伸（Extended Producer Resposibility，以下简称EPR）概念，是1988年由瑞典隆德大学（Lund University）环境经济学家托马斯（Thomas Lindhquist）在给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的,它通过使生产者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现。托马斯教授的EPR设计了生产者须承担的五个责任：

1、环境损害责任（Liability）：生产者对已经证实的由产品导致的环境损害负责，其范围由法律规定，并且可能包括产品生命周期的各个阶段。

2、经济责任（Economic Responsibility）：生产者为其生产的产品的收集、循环利用或最终处理全部或部分地付费。生产者可以通过某种特定费用的方式来承担经济责任。

3、物质责任（Physical Responsibility）：生产者必须实际地参与处理其产品或其产品引起的影响。这包括：发展必要的技术、建立并运转回收系统以及处理他们的产品。

4、所有权责任（Ownership）：在产品的整个生命周期中，生产者保留产品的所有权，该所有权牵连到产品的环境问题。

5、信息披露责任（Informative Responsibility）：生产者有责任提供有关产品以及产品在其生命周期的不同阶段对环境的影响的相关信息。

（二）生产者责任延伸制度的内涵

生产者责任延伸填补了产品责任体系中消费后产品责任的空白，确定了废物回收处理、处置、再循环利用上的责任主体。EPR概念提出后，首先运用于德国的《包装物条例》，后盛行于各发达工业化国家。这些发达国家在使用EPR概念时，往往都以托马斯教授首倡的概念为基础，结合本国国情，在内容上做了相应的修订与完善。根据EPR制度提出的背景，结合各国的观点，本文认为，ERP的内涵可界定为：以生产者为主导的责任主体对消费及其他环节所产生的废弃物的回收、循环利用和最终处置所应承担的责任。包括以下特点：

1、EPR强调生产者的主导作用。生产者对产品的设计、原料的使用掌有控制权，产品使用完毕后的回收、再生及处置应由生产者负责，生产者必须对产品的设计和原料的选择重新考虑，从而达到降低产品对环境之冲击。以生产者作为切入点引入外部激励，可以保证激励信号在产品链上下游顺畅传播，更好地减少废弃物，鼓励再生利用。

2、EPR强调的不仅是生产者的责任，它同时强调了整个产品生命链中不同角色的责任分担问题，包括消费者，销售者，回收者和政府等。

3、EPR制度中的责任应限于消费后的回收、循环利用和最终处理阶段，以体现“延伸”的内涵。至于消费前和消费中的有关产品责任的问题，是一种独立的责任形态，由相关法如《清洁生产促进法》、《产品质量法》等规范。

二、生产者延伸责任制度的理论基础

（一）企业社会责任理论

公司的社会责任，意味着重新定义公司的目的，除了利润最大化外，还要加入一些社会价值，即公司被期望带着社会良心活动。它不能仅仅以最大限度地以股东们赚钱作为自己的唯一存在目的，还应当最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益，包括消费者利益、职工利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会公共利益等内容。公司的社会责任既包括商法意义上的社会责任，也包括商业伦理意义上的社会责任。

对生产者来说，其自身性质所决定的责任就是为社会提供具有安全性和适用性的产品，这种责任是一种商业伦理范围内的社会责任，生产者是否愿意承担，很大程度上取决于其“良心”。EPR遵循这一理论基础，通过对生产者责任的延伸，使企业在谋求自身利益的同时，必须承担相关的社会责任，其间当然的包括公司环境责任。笔者认为，在以此理论探讨EPR时，不仅要研究公司承担何种强制的法定责任，而且还要研究生产者该不该承担道德责任，以及能否将这种道德责任纳入法律倡导性规范的调整范围。

（二）外部性内部化理论

美国经济学家丹尼尔.F.史普博给外部性下的定义是:两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下,由一个当事人向另一个当事人提供的物品束。从另一个角度讲，外部性是参加交易者的行为给与交易无关的第三人带来的成本或收益，它是一种成本或效益的外溢现象。

环境问题是典型的外部性问题。环境资源作为公共物品，具有非排他性和非竞争性两个基本特征，这使得环境资源的成本通常难以内部化，形成外部不经济性，每个市场主体都可以从不付成本的环境资源利用行为中获利，而由此产生的负效益则由其他人分摊，长此以往，必然导致“公地的悲剧”。要解决这一问题。必须使私人成本内部化，或者说使外部不经济内部化。EPR通过对产品消费后废弃物循环利用责任的追加，实现废弃物管理阶段环境成本的内部化。

三、欧盟生产者责任延伸制度的立法实践

欧盟已经通过并实施了《废电池管理指令91/157/EEC》、《包装与包装废弃物指令94/62/EC 》、《废车辆管理指令2000/53/EC》、《报废电子电器设备指令》（WEEE）、《在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》（RoHS）、《整合产品政策》（IPP）以及2005年8月实施的《电子垃圾处理法》，EPR是欧盟环保体系中的关键环节。

（一） WEEE指令和RoHS指令

2003年，欧盟发布了《废弃电子电器设备指令》（Directive on Waste Electronical and Electronic equipment，WEEE）和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有还物质指令》（Directive on the Restriction of the use of certain Electronic Equipment，RoHS）,并且要求这两项指令的内容必须融入欧盟成员国的立法中。指令具体要求是从2006年7月1日起，禁止进口和禁止制造含有下列六种有害化学物质的电子电器产品：铬、铅、镉、水银、PBB、PBDE。也就是说，任何电子电器产品在2006年7月1日之后要想进入欧洲市场，必须提供不含有上述六种禁用物质的证明。这就要求生产企业在原材料选择采购时就需避免此类物质，从而达到保护环境的目的。

（二）生产者责任组织（PROs）

企业通过行业联合的方式成立生产者责任组织（PROs），由生产者责任组织建立共用的产品回收体系，企业委托生产者责任组织具体负责产品废弃物回收与处置。这种执行方式适合于回收品可以用做生产者的原料并且回收处置和利用过程通用性较强的情况，如玻璃、纸、金属等。在具体执行时，共同产品回收体系一般由生产企业、生产者责任组织、回收企业共同构成。生产企业将自己的产品回收责任委托给生产者责任组织，生产者责任组织依托各地提供具体服务的回收企业实施回收行动。表1是各国比较典型的生产者责任组织。

作为生产者组织的终端――废弃电子产品处理企业，其成立在欧洲各国政府有严格的审批程序，除有一定的资金，相对高的技术及设备要求外，还要求其有一定的环保要求――其所生产的再生材料必须符合绿色环保要求。如荷兰飞利浦公司，早在上世纪70年代就建立了处理废弃电子产品的附属企业，至90年代，该企业从飞利浦公司独立出来，目前已成为一个与30多家国际电器品牌公司合作的专营处理企业。

（三）几个成员国的具体政策

1、德国

通过了《关于防止电子产品废物产生和再利用法（草案）》。德国规定，电子产品应使用对环境友好和可再生的材料；应设计容易维修、拆卸的产品；应建立回收系统，寻找再利用的途径；对能再生的元件应使用适当的废物处理设施。此外还规定，电子产品生产者和分销商有回收电子产品和再利用的义务。

2、瑞典

瑞典规定，所有生产、进口的包装产品以及销售产品的企业都有对包装进行回收利用义务。EPR涉及的废弃物处理范围已从最初的产品包装扩大到废纸、废轮胎、报废汽车和废电子电器产品。

3、荷兰

荷兰规定，要通过减少材料的使用，延长产品使用周期，预防废旧产品产生。到2000年，电冰箱、洗衣机、热水器、洗碗机等的在利用率达到了90%，电视机、录像机、吸尘器、咖啡壶等的再利用率达到了70%，高档电器的金属材料再利用率达到了95%，聚合物材料达到了30%，对无法再生的废弃物处理方法优先考虑能回收能源的焚烧法。

四、我国生产者责任延伸制度的现状和完善对策

商务部日前在其官方网站公布的《再生资源回收管理办法》，将于2007年5月1日起施行，规定了再生资源回收经营者（包括企业和个体工商户）的经营规则，再生资源回收行业协会的职责，并且规定生产企业应当通过与再生资源回收企业签订收购合同的方式交售生产性废旧金属。特别一提的是，生产者责任延伸制度已被作为一项重要制度写入正在制定中的循环经济法草案稿中。

总之。尽管我国目前的法律法规中已经含有生产者责任延伸制度的一些条文或思想，但由于不明确、不完善、可操作性不强、缺乏普遍的刚性约束而收效甚微。笔者认为我国EPR制度的建立和完善应该包括以下内容：

（一）EPR的实施对象

确立EPR制度，首先要考虑的就是适用的对象。产品的寿命、原料和成分构成、市场分布状态、再生材料市场、回收利用的技术和经济可行性等，都是在确定产品是否适用EPR制度要考虑的因素。通常而言，产品回收价值和废弃物的环境影响是决定的主要因素。就国外的立法而言，首先适用于包装物，然后是电子产品、办公设备、汽车、轮胎、电器、电池、油漆和建筑材料等产品上。回收价值较高、环境影响较低的产品，一般可以自发地形成市场化回收再生体系；而环境影响较大、产量增长迅速、缺乏回收再生商业潜力的废弃产品，则需要政府政策的干预，是实施EPR制度的首选。就目前情况而言，我国应逐步和分项地把包装物、电子电器产品、废旧车辆、电池纳入适用规制，并在适当的条件下扩大这一制度的适用范围。

（二）EPR的实施方式和政策性工具

生产者责任延伸制度在世界各国有不同的实施方式，从对最终处理责任完全由生产者负担到处理费用由生产者和纳税人共同承担，到产业自愿性计划或必要时由政府制定法规强制执行，通常由企业自愿、法律强制和经济刺激等三种手段。

我国在选择实施方式时，要比较三种方式的优劣，在确保实施EPR制度获得环境效益的同时，也要考虑对本国经济的影响。对于环境危害性大的废弃物，应由法律规定强制生产者承担延伸责任，同时运用各种适当的经济手段，赋予各种相关主体适当的责任和义务；对于环境危害性小，再生利用价值高的废弃物，可以通过自愿方式，或者借助市场机制引导生产者或其他社会主体进行回收和再利用。

EPR制度的实施方法通过一些具体的政策工具来执行，实施工具必须综合搭配使用。涵盖EPR准则的实施工具可划分为法规性工具、经济性工具和信息工具三大类，如下表所示：

（三）EPR责任主体的确定和责任分配

1、生产者的责任

生产者在废弃物回收处理中承担主要责任，包括：（1）负责产品的回收与利用。这一责任可以通过集中责任分担加以分散，一是由政府负责全部或部分的回收，生产者仅负责循环利用；二是生产者设立独立的机构来进行回收利用；三是在生产者负责回收的情况下，通过销售商回收产品，特别是大件耐用产品。（2）信息责任。生产者有义务在其产品说明书或产品包装上说明商品的材质及回收途径等事项。（3）分担废弃产品的回收处理费用。具体的承担费用可由回收企业处理单位电子废弃物的成本、处理速度、生产者的年生产量等因素决定，按比例在生产者和回收者之间进行分配。

2、销售者的责任

销售者承担的责任主要包括：回收废旧产品、收取费用、退还押金、选择并储存回收来的产品，并承担一定的信息告知义务，依照产品的性质和危害，将其划分等级附于产品铭牌和说明书上，以及在销售产品时，告知消费者诸如产品信息、消费者返还责任等事项。

3、消费者的责任

消费者的责任首先是把废旧产品交给逆向回收点或指定地点，其次是分担废旧产品的回收处理费用。消费者有三种付费方式，一种是预先支付，在购买产品时，处理费用已经预先附加到产品价格中；第二种是丢弃付费，消费者在决定丢弃时支付一定费用，这种模式可以鼓励消费者延长产品的使用寿命，减少丢弃数量，但容易出现不当的丢弃问题；第三种是押金方式，被广泛运用于饮料瓶、电池和轮胎等物上。

4、政府的责任

政府作为EPR制度的制定者和推动者，其责任主要有：制定EPR法律制度及相关参数，包括产品的分类标准、报废标准、回收拆卸的技术规范等；对EPR进行政策支持，包括实施政府绿色采购和绿色消费政策等；建立企业绩效评价体系，将EPR的执行情况作为评价的重要内容；对EPR进行监督等等。

另外，笔者认为，EPR制度的设计应注重激励生产者在上游设计阶段预防对环境的污染，采用无毒无害，低毒低害的原材料，采用合理的产品结构，设计易于拆卸的产品，并充分考虑产品的特性和多样性，针对产品的特性采取不同的措施。生产者在设计阶段的责任可归属为道德责任，我国可采取分阶段分行业引入逐步强化的方式使之法律化。

（四）废弃物回收处置体系

健全的废弃物回收处置体系和再生产业有助于减少生产者责任的实施成本。在发达国家，为了实现对废弃产品的回收，有的企业建立了专有的产品回收体系，自己独立承担回收处理责任；有的企业通过行业联合的方式成立生产者责任组织，由PROs建立共用的产品回收体系，企业可以委托PROs具体负责产品废弃物的回收和处理，特别对中小企业来说，参加这种组织，可以大大降低履行职责的难度和成本。我国目前没有生产者责任组织，行业主管部门应促成PROs的建立，支持其建立该行业共用的产品回收体系，同时，对有条件的企业，鼓励他们建立专有的产品回收体系。

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