司考行政法：行政复议的范围思维导图

饮尽岁月

2023-03-16

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思维导图大纲

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一、我国行政复议范围的确定标准

（一）具体行政行为标准

行政复议是围绕着具体行政行为进行的。《行政复议法》明确规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向行政机关提出行政复议申请，并明确列举了11类各种作为或不作为的违法具体行政行为。

具体行政行为作为标准，并不意味着把抽象行政行为一概排除。新的《行政复议法》将抽象行政行为部分地、有限地纳入到复议范围。申请人只能在对具体行政行为不服申请复议时，才可以一并对作出该具体行政行为所依据的法规、规章以外的规范性文件要求审查。

（二）违法和不当标准

违法和不当标准是指行政复议机关受理公民、法人或其他组织认为违法或不当的行政行为侵犯其合法权益的行政争议案件。这一点与人民法院受理行政诉讼案件有很大区别。人民法院受理行政诉讼案件通常以行政行为是否合法为标准，即人民法院只受理因具体行政行为合法性引发的争议，至于行政行为是否合理、适当，法院一般不予干涉，所以也不受理。但行政复议机关不仅要审查具体行政行为是否合法，还要审查具体行政行为是否适当。只要公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的行政行为违法或不当，就可以申请复议，复议机关就应当予以受理。

（三）合法权益标准

《行政复议法》规定，行政复议机关只受理侵犯公民、法人或其他组织合法权益引发的行政争议。不受法律保护的其他权益被剥夺或被限制，则不属于行政复议范围。之所以采取合法权益标准，是因为行政行为是以影响他人的权益为特征，合法地剥夺或限制他人的人身权或财产权，不产生侵犯公民合法权益的问题。凡是公民所享有的法定权利，只要行政机关实施了违法具体行政行为，而且这些行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，均可成为行政复议的对象，受侵犯的公民、法人或其他组织均可提起行政复议。

行政复议和行政诉讼所保护权益的范围不同，行政复议所保护的权利的范围比行政诉讼所保护的权利范围要大。行政复议保护的公民的权利，包括人身权、财产权、教育权、劳动权、劳动者的休息权、环境权，还有一些政治权利等。在行政诉讼当中，只有前三种权利受到损害时，才可以提起诉讼。举个例子，政治权利中的集会游行示威权，《集会游行示威法》规定在72小时前到集会游行区域所在的公安局去申请，如公安机关不允许，可向上级公安机关提出复议，但不能提起诉讼。即当政治权利受到侵害时可以申请行政复议来保护，而不可提起行政诉讼来救济。

二、可以申请行政复议的事项

行政复议所针对的主要是具体行政行为，还有一部分抽象行政行为。根据《行政复议法》的规定，可以申请复议的具体行政行为包括：

1.对行政机关作出的行政处罚决定不服的。行政处罚是行政复议范围内最主要的具体行政行为。

2.对行政机关作出的行政强制措施决定不服的。

3.对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的。这类证书通常是行政相对人从事某种职业的前提条件。

4.对行政机关作出的关于确认不动产的所有权或者使用权的决定不服的。根据法律规定，这些不动产主要是指土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源。

5.认为行政机关侵犯合法经营自主权的。行政机关侵犯合法经营自主权主要是指行政机关非法干预、截留、限制或取消法律、法规赋予行政相对人在生产经营活动中处理其所属人、财、物以及决定产、供、销等方面的权利，特别是其对财产享有的占有、使用和依法处分的权利。例如，行政机关强制企业合并、转让知识产权等。行政机关对这种权利的侵犯，将直接影响到行政相对人的财产权。因此，法律允许企业对这种具体行政行为提起行政复议。

6.认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的。

7.认为行政机关违法要求履行义务的。行政相对人的义务必须由法律事先规定。如果行政机关在法律规定之外要求行政相对人履行义务，这种具体行政行为就属于行政复议的受案范围。例如，行政机关乱摊派、乱收费、违法集资、违法征收财物等。

8.认为行政机关不依法办理行政许可等事项的。行政相对人认为自己符合法定条件而向行政机关申请许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项的，行政机关拒绝办理或者不予答复的。

9.认为行政机关不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责的。每一个行政机关都具有法定的职责，对涉及行政相对人人身权、财产权和受教育权的法定职责，经行政相对人申请，行政机关必须及时依法履行。行政机关拒不履行或者不予答复的，行政相对人可以提起行政复议。

10.认为行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的。抚恤金等是国家规定对某些死亡人员的家属或者伤残人员或者其他生活有困难的人员，为了保障他们的基本生活而发放的一种费用。有权享受此种权利的相对人认为行政机关没有依法发放的，有权提起行政复议。

11.认为行政机关其他具体行政行为侵犯其合法权益的。这是一条概括性的规定，凡不属于上述列举情形的具体行政行为，只要侵犯了行政相对人的合法权益，行政相对人均可以提起行政复议。

上述11项具体行政行为不过是列举式规定，其用意是告诉我们具体行政行为主要有哪些种类和表现，实际上所有的具体行政行为都是行政复议的对象。

行政复议的申请人，在申请对具体行政行为进行复议的同时，可以附带地对该具体行政行为所依据的规定，提出进行审查的请求。《行政复议法》第7条规定，行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方人民政府及其工作部门的规定；乡、镇人民政府的规定。

可见，对于两类抽象行政行为，申请人不得向复议机关申请复议：（1）国务院的所有抽象行政行为，包括行政法规和行政法规以外的其他文件；（2）部门规章和地方政府规章。有权制定规章的机关所制定的规章以外的文件是可以作为申请复议的对象的，这一点应当特别注意。

三、行政复议的排除事项

1.行政机关的行政处分或者其他人事处理决定。对这些决定引起的争议，应按照法律、行政法规的规定提出申诉。

2.行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理。对这些处理引起的争议，当事人可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

此外，还包括一部分抽象行政行为不可以申请行政复议。

原来的《行政复议条例》规定，国家行为不得申请复议，现在的《行政复议法》取消了这一规定，那么，在行政复议中，对于国家行为能否申请复议呢？应该说，在行政复议中是不存在所谓的国家行为的，因此，国家行为是可以申请复议的。这与行政诉讼是不同的。

例题：1.（2003/二/25）某大学对教师甲的工资和职称问题作出处理意见。甲不服多次向有关部门上访。3年后，某大学根据市教委的要求，对甲反映的问题再次调查研究，形成材料后报市教委。市教委拟写了《关于甲反映问题及处理情况》的报告，呈报省教委，并抄送甲。该报告载明：“我委原则上同意该校对甲的处理意见，现将此材料报请你委阅示。”甲不服，就市教委的报告向市政府申请行政复议。下列关于甲的复议申请的表述哪一个是正确的？

A.属于行政复议范围，因该报告抄送甲，已经涉及甲的权益

B.不属于行政复议范围，因该报告还没有经过上级机关批准

C.不属于行政复议范围，因该报告是下级向上级的报告，是内部行为

D.不属于行政复议范围，因为该报告是重复处理行为

——答案：B. 该报告涉及甲的权益，但并没有生效，并不符合具体行政行为的成立要件，不能成为行政复议的对象。该报告属于下级向上级的报告，但它并不是就行政机关内部的事项和相互关系的报告，而是关系相对人权益的报告，因此，它并不属于内部行为。重复处理行为是指市教委就某甲的上访作出处理，并仅将处理结果告诉某甲，而本案中的报告主要是报上级机关。

2.某市交通管理局发布文件，规定对高速公路过往车辆征收过路费。徐某驾车路过被征收，认为属于乱收费，故提起复议申请。下列选项中正确的是：

A.徐某可以直接对该征收行为提起行政复议

B.徐某可以针对该规范性文件要求复议审查

C.徐某可以在申请复议征收行为时要求审查该规范性文件

D.徐某不必经过复议，可以直接向人民法院提起行政诉讼

——答案：ACD. 征收行为属于具体行政行为，可能侵害徐某的财产权，因此，徐某可以对此申请行政复议。根据《行政复议法》的规定，一部分规范性文件纳入了行政复议的范围，但必须是作为具体行政行为依据时才能在申请行政复议的同时一并要求对其进行审查，因此，徐某不能直接针对规范性文件申请行政复议。徐某对征收行为不服能否直接向法院提起行政诉讼呢？这里涉及到是否是必经复议的问题。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，必经复议的必须是法律和法规规定的，而本案中仅仅是某市交通管理局的文件规定的，因此，即使某市交通管理局的文件规定必须经过复议才能向法院起诉，该规定在法律上也是无效的。

3.（2000/一/15）下列选项中哪个是不能提起行政复议的行为？

A.某市交通管理局发布了排气量1升以下汽车不予上牌照的规定，并据此对吴某汽车不予上牌照的行为

B.某乡政府发布通告劝导农民种植高产农作物的行为

C.城建部门将某施工企业的资质由一级变更为二级的行为

D.民政部门对王某成立社团的申请不予批准的行为

——答案：B. A、C、D都是具体行政行为，而只有B不是行政行为，更说不上是具体行政行为，它属于行政指导行为，不具有约束力，是否接受由农民自己选择，因此，不能成为行政复议的对象。在A选项下，吴某可以对交管局不给其汽车上牌照的行为申请行政复议，并同时可以要求行政复议机关对作为依据的某市交通管理局的规定申请复议。

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