基于美欧经验的自由贸易区发展战略思维导图

青烟

2023-03-14

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发展战略

贸易

自由

经验

基于

协定

欧盟

FTA

区域

WTO

自由贸易区

越来越多的国家同时在多边、区域和双边层面上参与国际经济合作与协调，这会带来重叠式的优惠贸易安排，形成剪不断、理还乱的“意大利面条碗”(Spaghetti Bowl)现象。优惠贸易安排数量过多会带来低效率，例如，不同的优惠贸易安排有不同的管理规定，这可能会带来一些混乱和冲突;每个新安排的出现都不可避免的会引起新的贸易转移。因此，一个国家需要协调它在多边、区域，特别是在多个双边层面上的立场和政策。本文选取美国和欧盟作为分析对象，分析它们的经验，以期为中国的自由贸易区发展战略提供参考。之所以选取这两个国家，原因

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思维导图大纲

一、总体的多边、区域和双边战略

(一)美国总体的多边、区域和双边战略

美国贸易政策的中心目标是扩大美国出口商的市场份额。在二战后的美国对外贸易政策中，多边主义是首选政策，在多边贸易体制的发展中美国发挥了重要的领导作用。由于多边自由化进程发展缓慢，美国逐步改变了对区域和双边优惠贸易协定的看法，采取了“双轨制”的策略，即一方面促进WTO多边谈判，另一方面通过区域和双边自由化逐步达成全球自由化。美国官方强调，贸易自由化和遵守WTO承诺是它们自由贸易协定设计不可分割的一部分。由此可见，多边自由化仍是美国的最终目标，这符合美国的长远利益。而区域和双边自由化是美国的过渡目标，这从理论上讲虽然是“次优”，但从现实看是最为可行的做法。经济,政策-[飞诺网FENO.CN]

从1985年至2005年，美国已经签署的、正在商谈的或处于倡议中的FTA协定有20项。这些FTA协定勾勒出了美国设想的由美国主导的“轴心—辐条”体系。从地理区域看，主要包括三个区域，即美洲、中东和亚太地区。在美洲地区，美国参与的FTA协定有九项，占其全部FTA协定的43%，这反映了美洲地区在美国区域贸易政策中的重要地位。如果美国与西半球伙伴国的谈判可以被看作是达成美洲自由贸易区进程中的一部分，那么更远距离的FTA伙伴国的选择则是由包括经济及其他因素在内的多个目标决定的。从目标国或地区的选取和先后顺序来看，美国采取了“先单边后区域，以单边促区域;先近邻后远邻，以近邻促远邻”的策略。美国贸易谈判代表佐利克表示，美国要“大力推动地区和双边FTA”，用“累积扩大的方式推进自由贸易，激励各国竞相开放”。从1994年起，美国就开始了与33个美洲国家的FTA谈判，考虑到谈判的难度和谈判时间的旷日持久，美国先与其中部分国家建立了自由贸易区，以发挥示范和促进作用。在亚太地区，美国先与新加坡签署了FTA协定，并希望以新加坡为突破口，推动与东盟各国的FTA谈判。从FTA协定条款看，其包括的范围比WTO多边贸易体系更广泛。这在一定程度上反映了美国把FTA当作多边谈判的“试验场”，许多FTA协定的条款将来会以相似的形式成为多边贸易体系的内容。

从总体上讲，WTO多边体系下的自由化最符合美国的利益，是美国追求的长期目标。FTA是达到长期目标的手段，同时也会为美国带来小范围的局部的利益;APEC是由手段到目标的桥梁，APEC涵盖了东亚、北美、拉美以及大洋洲的多个国家，它促进了各国之间的交流与合作，同时为融合位于不同区域的FTA提供了机遇和条件。因此，美国在WTO、APEC和FTA中的政策关系和政策取向可以归结为WTO是目标，FTA是手段，APEC是桥梁。

(二)欧盟总体的多边、区域和双边战略

欧盟是当今世界上最大的并且一体化程度最高的区域性经济贸易集团，其对外贸易政策可分为三个层次，即WTO、欧盟的扩大，以及优惠贸易安排。

欧盟是WTO的积极参与者，在WTO框架下参加了一轮又一轮的国际贸易自由化谈判。据欧盟委员会估计，74%的欧盟对外贸易是建立在最惠国待遇基础上的，其中大约一半是在WTO体系下进行的，另一半是和优惠贸易协定的伙伴国进行的。因此，欧盟既重视WTO框架下的多边自由化，也重视优惠贸易安排。

欧盟的发展是一个长期的动态整合过程，既包括一体化程度的加深也包括成员国数量的增加。欧共体在成立之初，就表达了将一体化扩展到整个欧洲的愿望。2001年，欧盟委员会主席普罗迪指出：“稳定我们大陆的关键在于欧盟的扩大。”欧盟在2004年实现历史上规模最大的一次扩张，使欧盟成员总数达到25位。目前，欧盟与四个申请国保持着密切关系，并且和西巴尔干的许多国家签署了稳定和结盟协定，帮助这些国家进行国内改革，最终使这些国家加入到欧盟的行列中来。欧盟的扩大不仅推动欧洲一体化的发展，同时可以进一步扩大欧盟的内部市场，使欧盟获得更大的经济发展空间。

欧盟通过FTA、关税同盟以及其他方式和许多国家、地区或集团性国家缔结了优惠贸易协定。从时间结构和地理区域来看，上世纪90年代以前，欧盟的重心放在欧洲，主要目的是渐次实现欧盟在欧洲的扩大。上世纪90年代以后，欧盟的重心放在欧洲以外，主要目的是为了应对日益兴起的区域贸易协定，从而避免被边缘化，同时也能促进WTO框架下的多边自由化谈判。从目标国或地区的选取和先后顺序来看，一方面，欧盟优先选择已处于自由贸易区“轴心”的国家，如智利和墨西哥，以有效利用“轴心国”的桥梁作用。另一方面，在欧盟的自由贸易区设想中，欧盟创造性地提出了“南—南—北”一体化模式，即先通过援助方式和非互惠的优惠贸易安排(如地中海协定，科托努协定等)增强南方国家的经济贸易水平和一体化程度，然后再与“南—南”一体化的区域性集团结成自由贸易区，这种方式一方面充分发挥了“南—北”一体化方式的优点，同时又保留了“南—南”方式的积极因素，并且减少了同时存在过多优惠贸易安排的不利影响。目前，欧盟已经停止启动新的优惠贸易安排谈判，目的是要消化由欧盟的扩大和多个优惠贸易安排带来的政策协调上的困难。

二、各自贸区关税政策的协调

自由贸易区的成立将不可避免地产生贸易转移。不同时间签订多个自由贸易协定将使贸易转移更加复杂，由于多个自由贸易协定的生效时间不同、过渡期不同、优惠安排的内容不同、伙伴国的比较优势不同，可能会使贸易转移多次、反复地发生。因此，需要协调各个双边贸易政策以减少优惠贸易安排带来的损失。美国和欧盟在这方面做出了有益的尝试。

(一)立即免税的商品范围不断扩大

每一个新签订的FTA协定会产生贸易转移，同时也会产生贸易创造，这些贸易创造可能会纠正先前FTA协定产生的贸易转移，为了尽可能利用新自贸区协定的这一功能，就需要协调各个FTA协定的条款。从总体上看，美国和欧盟先后签订的自由贸易协定中，立即免税的商品范围不断扩大，就是为了尽快利用新贸易协定来纠正先前贸易协定产生的贸易转移。例如，在1985年生效的美国—以色列自由贸易协定中，立即免税的商品范围覆盖了部分工业品，而农产品则排除在外。后来与约旦签订的自由贸易协定中立即免税的商品范围覆盖了46%的工业品和大多数农产品。分别于2004年和2005年生效的美国—新加坡自由贸易协定和美国—澳大利亚自由贸易协定中，几乎所有工业产品和农产品都列入了立即免税的范围。

(二)削减关税的过渡期逐步缩短

削减关税的过渡期逐步缩短也是为了利用新的自贸区协定来纠正先前自贸区协定产生的贸易转移。例如，北美自由贸易协定中大多数产品的过渡期为10年;与约旦签订的自由贸易协定中的过渡期分为四类，大多数产品的过渡期少于10年;与智利签订的自由贸易协定中大多数工业品的过渡期为四年;与澳大利亚签订的自由贸易协定中农产品的过渡期仅为三年。

(三)单边降低关税和促进多边谈判

自贸区协定成员方的净收益直接取决于其外部贸易政策的姿态，与区域一体化相配合，成员方应采取一种开放性的外部政策。在高外部关税情况下，自由贸易协定带来的相对价格差异会更大，从而引起更多的贸易转移。多边自由化能够消除贸易转移，并能带来最大的福利效应。因此，通过单边或通过多边贸易谈判降低外部关税，将进口转回更有效率的供应商，能够把贸易转移限制到最低限度。

长期以来，美国通过谈判或单边地放松其贸易限制措施。从2001年多哈回合启动以来，美国已经正式提交了70项议案，大幅降低了贸易壁垒，同时加强了世贸体系的规则和纪律。另外，美国单方面为范围广泛的发展中国家提供了免税待遇的计划，包括普惠制、《安第斯贸易优惠法案》和《非洲增长与机遇法案》等。欧盟参加的各个自由贸易协定，无论在覆盖的范围上还是在自由化程度上，都比WTO多边贸易体系走得更快更远。另外，欧盟还通过《地中海协定》、普惠制和稳定与联盟协定等方式向大多数发展中国家提供单方面优惠，这也降低了外部关税。

三、各自贸区原产地规则的政策协调

自由贸易区内建立的原产地规则一般用来防止“贸易转运”，即阻止非成员国原产地的产品经由保护程度低的成员向保护程度高的成员转运。除了承担转运的成本外，贸易转运在经济学上是有效率的。但贸易转运阻碍了FTA某一成员方向另一成员方出口发生贸易转运的产品，同时也破坏了成员方的关税结构。所以，自由贸易区都制定了原产地规则来限制贸易转运。除了减少贸易转运之外，FTA原产地规则还会增加区外资本的流入和区内生产中当地原材料的使用，但这在经济学上是低效率的。总之，原产地规则越严格，产生的效率就越低。

(一)广泛的累积制度

广泛的累积制度能使用更多国家和地区的原材料进行生产，从而减少贸易转移和投资转移。原产地规则的累积制度规定了从何种国家进口投入品可以被视为受惠国的原产品。有三种类型的累积方法：双边累积(bilateral cumulation)，对角累积(diagonal cumulation)和完全累积(full cumulation)。除了实行双边累积制度外，欧盟签订的许多自由贸易协定使用了对角累积制度或完全累计制度。例如，在与突尼斯签订的自由贸易协定中规定，对于摩洛哥和阿尔及利亚的原材料可视为国产原材料对待;在与埃及签订的自由贸易协定中规定，对于摩洛哥、阿尔及利亚、塞浦路斯等国的原材料可视为国产原材料对待;欧盟与南非签订的自由贸易协定中规定，南非产品中可包含来自南非关税同盟中任何国家的原材料;欧洲经济区(EEA)使用完全累积方法。

(二)统一和简化的原产地规则

统一的原产地规则有助于出口商调整生产，使出口产品符合原产地规则的规定，从而避免生产的盲目性，使其产品较易进入目标市场。统一的原产地规则也能节省谈判成本和执行成本。在各个自贸区协定没有统一的原产地规则的情况下，政府容易因地制宜地制定某种原产地规则作为推行贸易保护措施的工具，而在统一的原产地规则下，政府的这种行为就受到了一定的约束。

近年来，美国分别与新加坡、智利和澳大利亚签订的自贸区协定中的原产地规则具有高度的统一性，除汽车以外产品的原产地规则几乎完全一样，这必将产生较高的效率。欧盟近年来积极推动现有的和将来的优惠原产地规则协调一致。1997年，欧盟发起的“泛欧制度一体化”使已有的优惠原产地规则以统一的方式实施。1997年以来，泛欧模式已融合进欧盟新的优惠贸易安排的伙伴成员。在协调优惠原产地规则的同时，欧盟委员会在2005年10月决定，将简化其在与第三国签署的优惠贸易协议中有关原产地规则的规定。

(三)对敏感产业的保护逐步加强，对非敏感行业逐步放松原产地规则

美国对非敏感行业逐步放松原产地规则。2003年1月，根据产业发展的要求，美国联合加拿大、墨西哥对酒精饮料、甘油酯等产品解除了原产地规则。2003年10月，NAFTA缔约方宣布了一项旨在追求更加自由的原产地规则的建议。

四、各自贸区服务贸易和投资措施的协调

服务贸易总协定(GATS)作为历史上第一个服务贸易多边框架，极大地推动了全球服务贸易的自由化。在乌拉圭回合结束之后，各成员方又就金融、电信、海运和自然人流动等服务部门和方式进行了一系列后续谈判，至今各成员仍在执行和消化这些承诺。多哈回合开始以来，除部分在服务贸易出口方面有重大利益和优势的国家外，大多数国家缺乏进行新一轮谈判的热情。为了推动本国服务贸易出口，美国和欧盟在其签订的自贸区协议中都列有服务贸易自由化的条款，其广度和深度超越了服务贸易总协定的承诺。为了保护对外投资者的利益，美国和欧盟在其签订的自贸区协议中也都列有关于投资的条款。

(一)负向清单方式

在大多数自由贸易协定下，美国和欧盟自贸区对服务贸易自由化都采取了“负向清单方式”，除了包含在保留清单中的领域外，其他的服务贸易是没有贸易限制的，并且新的服务部门被自动地纳入到该协定下。这一方式与服务贸易总协定的方式不同，服务贸易总协定采用列明清单方式。“负向清单方式”有效地扩大了协定覆盖的领域，能够产生更大的贸易创造。同时，由于新的服务部门自动地同时纳入到各个自由贸易协定下，从而减少了贸易转移。

(二)资金的充分流动性

结成自由贸易区后，同盟内各国经济从一个均衡点向另一个均衡点的发展将产生过渡性调整的代价。短期内这种代价可能很大，表现为暂时的失业和生产能力闲置，从而引起过渡时期福利的损失。在过渡时期结束后，资源将通过重新配置转向较好的用途。显然，在区域集团的成员国之间劳动和资本的流动性越强，这些过渡性损失就可能越小。美国和欧盟签订的自贸区协定中，大多数都包含了资本转移和避免资本控制的承诺，实现了企业资金、利润的自由流动。

五、对中国的借鉴意义

在多边进程受阻和已有FTA的示范效应下，世界绝大多数国家和地区都参与了至少一个自由贸易安排。目前中国以各种形式、在各个层次上参与了贸易自由化进程。就多边来看，有WTO;从区域来看，有APEC、曼谷协定，以及中国—东盟自由贸易区(ACFTA);在双边上，中国与香港、澳门也是一种事实上的自由贸易区，中国同智利的FTA以及中国同巴基斯坦关于早期收获的协定也已经签署。同时，中国还不断加强区域和次区域的经济合作。此外，与许多国家和组织的FTA谈判或对建立FTA的可能性的探讨也在进行当中。这在客观上需要对对外贸易政策进行协调，制定合理的FTA发展战略，确保整体目标的一致和整体利益的最大化。

根据以上分析，相互重叠的FTA协定会带来贸易转移和成本损失。因此，中国在建立FTA时应遵循以下几项原则。

(一)坚持多头并进的发展模式

在当前情况下，应采取多边、区域、次区域和双边贸易自由化齐头并进的发展模式，力争在各个层面上获取自由贸易带来的好处。而且针对中国原有对外区域经济合作中心比较简单——主要集中在亚太地区——的非均衡发展状况，坚持立足于亚太的同时，构筑自己的多元重心模式框架，实现由单一重心向多元重心发展，在每一地区都重点培养贸易伙伴。

应注重采取多种形式的合作方式。中国参与的区域经济合作从性质上讲可以分为三种情况：具有一定机制的区域经济合作;论坛性质的区域经济合作;具有实质性优惠安排的贸易协定。针对不同的国家和地区采取不同的合作方式，既加强了联系，避免被孤立，又为将来进一步发展更紧密的经贸关系——建立FTA——打下基础。一旦时机成熟，低层次的、非机制化的合作可以方便快捷地升格到更高层次，而不用经过漫长的可能性研究和冗长的谈判过程。

(二)坚持规则的一致性和层次性

各个FTA协定的规则应协调一致，包括协调一致的关税和非关税水平及减让进程、原产地规则和便利化措施等。这有助于节省谈判成本和行政成本，有助于企业形成稳定的预期，也有利于FTA范围的扩大和不同FTA的合并。

实际上，这个问题已经在国际上引起了注意。2005年APEC《釜山宣言》就呼吁推动建立高质量、透明、趋于一致的区域贸易安排和自由贸易协定，鼓励各国使用APEC关于区域贸易安排和自由贸易协定的示范条款。

各个FTA协定应具有层次性。这包括两个含义：一是注意APEC签订的先后顺序。在与不同国家签订APEC协定时，顺序不好会导致贸易转移的反复发生，由此会导致国内产业结构发展混乱和调整成本增加。对此，一个应遵循的原则是：应先与经济发展水平和自身相近的国家合作，再逐渐扩展到和自身经济发展水平差距较大的国家，这样能减少贸易转移的反复发生。当然，这纯粹是经济学的考虑。事实上，签订APEC协定的优先顺序选择与其说是一个经济问题，更不如说是一个政治外交问题。二是新的APEC应当能够减少旧的贸易扭曲。如果新APEC伙伴国比已有的APEC伙伴国更具有比较优势，那么优惠措施就应当足以消除旧的贸易扭曲。如果不比已有的伙伴国更具优势，优惠措施就以不产生新的贸易扭曲为限。

(三)自贸区数量和规模的适度

自贸区数量应适度。过多的和重叠的自贸区协定会带来多次的、反复的贸易转移，并会不可避免地带来行政成本和调整成本，所以自贸区的数量并不是越多越好。当一个国家刚开始签订自由贸易区的时候，随着签订协定数量的增加，所获得的贸易创造等收益大于贸易转移和调整成本等损失，因此整体收益随自贸区数量的增加而提高。当数量达到某一界限时，边际损失就会大于边际收益。

自由贸易区规模应尽可能的大。一体化理论认为，范围广泛的自由贸易区能够减少贸易转移和调整成本等带来的弊端，同时有利于实现更大区域内要素的自由流通和资源的优化配置。而且对于发展中国家来说，频繁和大量的自由贸易谈判会带来人力和财力上的巨大压力。因此减少自由贸易区的数量和建立更大范围的自由贸易安排无疑可以最大限度地减少上述成本。

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