行政机关协助执行法院判决或裁定的行政行为之不可诉质疑思维导图

旧人不归

2023-03-10

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行

诉

裁定

决

关协

执行

法院

执行法

执行依据

2004年7月13日，最高人民法院公布了《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释【2004】6号，以下简称《批复》），认为“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”《批复》为长期困扰法院与行政机关的一个难题提供了一种解决思路，但仔细分析，并从实践的角度考察，这个解题思路并

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首先，可能对我国依法行政的进程造成负面影响。依法行政已成为我国法治建设的核心工程，行政机关严格依照法律规定行使行政权也被社会认同，并受到社会的广泛监督。根据《民事诉讼法》的规定，对于人民法院生效的判决和裁定，有关行政机关有义务协助法院扣留被执行人的收入、办理有关财产权转移手续、转交有关票证、证照或其他财产等，否则将被法院罚款，法院还可以向监察机关或者有关机关提出对有关人员予以纪律处分的司法建议。行政机关依法行政当然包括对《民事诉讼法》的严格执行，但对于行政机关协助执行了民事判决和裁定后所引起的行政争议，立法上并没有设计任何解决方案。行政机关经常陷入两难境地。如某市房管部门根据法院的协助执行通知书，为甲企业颁发了《房屋所有权证》，但法院在作出判决时，该房屋范围内的土地使用权属仍存在争议，并为乙企业实际使用，房管部门协助执行法院判决的后果，是造成了土地使用权和地上建筑物所有权的分离，违反了城市房屋产权权利人与该房屋占有土地的使用权权利人相一致的法定原则。在本案中，行政机关因为执行民事法律的规定，却违反了行政法律的规定，因为执行了法院的判决，却将自己置于违法行政的境地。《批复》强调行政机关的协助执行义务，可能对解决目前的“执行难”问题确有帮助，但也使行政机关的处境更加艰难，因为无论它如何选择，都免不了要承担不协助执行或不依法行政中任一方面的责任，而在一个法治社会里，一种社会难题的解决，无论如何不能出现违法的后果，不管是在哪个环节。《批复》虽然随之免除了对行政机关因为协助执行法院判决和裁定所可能导致的违法行政责任的追究，但如果对此违法行政都视而不见，则依法行政又从何谈起？

其次，将成为司法权力腐败的一个根源。在协助执行案件中，法院很少或者根本不受监督的地位，导致司法权的过分随意行使，如某市中级法院向市政府发出《协助执行通知书》，要求政府根据民事判决的结果，将某宗土地予以过户，市政府据此履行了土地使用权转移的法定程序，并作出了有关土地使用的批复，某企业随之取得了该宗土地的国有土地使用证和地上房屋的所有权证，但不久，市中级法院又向市政府发出《通知》，称其先前的《协助执行通知书》缺少生效法律文书要件和相应的财产转移手续，要求协助不妥，故予以撤销。同时发出《司法建议书》，认为鉴于其《协助执行通知书》已经撤销，故建议政府也撤销对土地使用的批复。而市政府也就根据法院的《通知》和《司法建议书》，撤销了自己作出的批复。在本案中，法院随意更改自己的决定，视法律如儿戏，却不受任何监督，行政机关完全处于被动地位。如果此时对行政机关的行为也不追究，则法院的错误将被长期掩盖。更有甚者，在市场经济环境中，在利益刺激下，个别法院还把行政机关的协助执行作为实现自身私利的合法工具。如某市中级法院为盖职工宿舍楼，看中了一块由某企业拥有土地使用权的地皮，为获得该土地的使用权，该法院找出某企业在多年前败诉而未执行的一个案件，查封了该土地，并向市政府发出《协助执行通知书》，要求政府收回某企业对该土地的使用权，市政府土地管理部门于是责令某企业交回土地。在本案中，法院显然已放弃了作为中立裁判者的地位，投入到了对私利的争夺中，而作为正义的“最后一道防线”的司法权一旦异化，对社会的伤害将是难以估量的。也许通过对行政机关协助执行行为的责任追究，能够间接挽回或改变司法异化的倾向，但一旦对行政机关的行为也放任不管，则所谓“正义”、“公正”在此处就消失殆尽了。

最后，相对人的合法权益无法受到有效保护。根据《行政诉讼法》的规定，相对人只要认为行政机关的具体行政行为侵犯自己合法权益，都可以依法提起行政诉讼。行政机关因协助执行法院判决和裁定而作出的行政行为无疑是行使行政职权的行为，是一种具体行政行为，该行为如果侵犯了相对人的合法权益，根据“有权必有责”的法治基本原则，当然可以提起行政诉讼。《批复》将其排除在行政诉讼受案范围之外的理由，是因为该行政行为“是行政机关必须履行的法定协助义务”。但行政机关作为独立的权力主体，必须对自己的任何行为独立承担法律责任，并不能因为执行了某个机关或某个领导人的决定，就可以找到借口，对自己的行为后果不负责任，这是“法治”对行政机关的要求，不能由法院以行政机关执行了自己裁判为前提，额外开恩。否则，法律的执行就变成了法院和行政机关之间的交易，而司法权和行政权也就成为交易的砝码。在司法权与行政权达成合意且皆大欢喜时，相对人在制度内寻求救济的途径却已被封死，为了维护自己的权利，相对人将不得不去寻找制度外的解决途径，这可能是涉诉信访大量存在、当事人为解决纠纷出现过激举动的诸多原因之一。《批复》所寻求的，也许是对现实中存在的执行难问题及协助执行机关的尴尬处境采取一种果断解决方式，但这种果断的方式由于没有任何法律依据，而变成了一种武断。