浅析新民诉法背景下的执行难原因及对策思维导图

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2023-03-10

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摘要：一段时间以来，困扰法院审判工作的“执行难”问题相当突出，不仅严重损害了当事人的合法权益，破坏社会主义法制尊严，而且影响经济发展和社会稳定。但是“执行难”在当今世界不具有普遍性，其存在的原因复杂，其与经济发展水平，法治建设程度，社会文明状况，公民法律意识等密切关联；又与执行力量和装备不足，执行队伍素质不高方面因素相联系；民事执行制度尚存缺陷、民事执行立法滞后是其重要的原因。本文从“执行难”的概念、成因及对策三个方面对该问题进行了初步探讨。以期达到解决“执行难”问题，维护司法公正。

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思维导图大纲

一、民事执行概念及执行难的现状与原因

民事执行，也称民事强制执行、强制执行，是指国家机关以债权人的申请，要依据执行依据，运用国家强制力，强制债务人履行义务，以实现债权人民事权利的活动。[1]民事执行是当事人通过民事诉讼程序达到私权利救济目的而设立的最后一道程序制度，体现国家对私权利的保护。

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，依法治国方略的提出和推进。特别是近年来，在司法实践中，越来越多的自然人、企业和其他经济组织选择司法救济方式来保护自己的合法权益。因此，强制执行的重要性日益突出。然而，近几年来“执行难”的问题却一直是困扰法院工作的难题。“执行难”可简单概括为“执行财产难寻，被执行人难找，执行协助人难求，应执行财产难动。”通过调查，对于“执行难”的原因可归结为以下几个方面：

（一）被执行人的原因

1、被执行人法律意识不强，法律观念薄弱。一些被执行人对生效的判决抱有侥幸心理，不自觉履行判决裁定所确定的义务。不积极主动向法院提供其财产状况，故意隐匿、转移、变卖财产有的甚至干脆一逃了之，下落不明。还有些被执行人因无法转移、隐匿财产，为逃避执行，纠集亲朋好友和左右乡邻，暴力抗拒，对执行人员围攻，甚至殴打执行人员，因此执行工作受到阻碍。

2、被执行人确无履行能力。有的当事人因经营不善等原因影响执行。执行阶段确因种种原因丧失履行能力。比如有的因为经营不善，导致无资金履行债务；有的因其他债权未实现，缺乏周转资金；还有的因为企业内部领导人员变动，拖延了履约。

（二）法院自身的原因

1、在基层法院审判人员人手不足和一些审判人员的专业素质不高，再加上近年来，民事案件大量增多，审判人员承办的案件数居高不下，使审判人员应接不暇。同时又因为如今法院要求将上诉案件的改判率、发回重审率控制在一定的范围之内，因为调解灵活性强、相对简便自由，不拘泥于审判程序，可使审判人员在相同的时间内办理更多的案件，且最重要的一点就是，调解的案件裁定书生效后就不可以上诉。法官从其自身利益出发，为提高结案率和降低改判率、发回重审率，往往强拉硬调或一味和稀泥，极力使当事人之间达成调解协议，结果不可避免地发生违背当事人真实意思表示，损害当事人合法权益。因此当事人对判决结果不服，并会产生抵触心理。

（三）民事执行立法不完善

1、完善的执行立法和健全的执行体系是法院判决能得以顺利执行的保证。法律法规的不完善也给法院执行工作增加了一定的难度。在司法实践中，人民法院办理执行可循之章非常散乱，有关民事强制执行的法律规定更是寥寥可数，具体主要包括以下几则：《中华人民共和国民事诉讼法》、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，还有就是一些司法解释、通知、批复、办法及其他部门法中所涉及到的相关条文。同时由于受到当时立法条件和经验的局限，我国的民事实体和程序法律制度还存在一系列的问题与不足，强制执行法律制度存在的问题更为严重，一些重要的执行制度存在疏漏，有些规定则过于笼统、可操作性不强，有些规定虽然有禁止性和义务性条款，但制裁性条款却显得软弱无力，对被执行人、相关人员和有关单位的法律约束力过于疲软。[2]因此，民事法律制度尤其是强制执行法律制度不健全、不完善。现行的规定过于笼统，缺乏可操作性。强制执行是利用国家强制力来保护执行人的合法权益的，因此执行工作必须严格地按照程序进行。由于现行规定过于笼统，执行实践中经常出现不同的理解甚至歧义，导致法院之间经常出现执行争议，大大降低执行效率。

2、一些规定不符合执行工作的客观规律。法律规定债权人在向法院申请强制执行时要提供有关债务人的财产线索。债务人在欠债之后往往会隐匿财产，躲避债权人。银行、信用社等金融机构出于对储户负责根本不会向债权人提供债务人的存款情况。因此，许多的案件就是由于债权人无法提供债务人的财产状况而无法执行。

3、执行管辖制度的不合理。我国对法院判决、裁定的执行由第一审法院管辖。多年的实践证明，这一制度存在一系列问题：第一，依现行规定，许多案件既非债务人住所的法院管辖，也非财产所在地法院管辖，从而造成这些案件无法及时、有效地得到执行，不符合效率和效益的原则。第二，由于许多案件中债务人的财产均不在一审法院辖区，执行法院必须到异地执行，造成了大量的资源浪费，且极易引发暴力抗拒执行事件。第三，民事诉讼法规定了委托执行制度，但由于委托的案件被视为一审法院的案件，受委托法院往往不认真办理，致使案件积压严重。

4、缺乏强有力的外部法律监督是导致当前民事判决裁定“执行难”，“执行乱”这一突出问题的重要因素之一。而且最高人民法院的批复规定：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，人民法院为保证生效判决、裁定及其他法律文书的执行而在执行程序中做出的裁定不属于抗诉的范围”。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据……人民法院应通知不予受理。面对当事人的申诉请求，检察机关遭遇了法律尴尬。人民检察院按照批复无法对这类诉讼活动进行法律监督。

（四）地方保护主义的存在也是影响执行工作的重要原因之一

在中国司法独立原则受到很大限制，这是造成“执行难”的原因的一个重要的方面。地方和部门保护主义的干扰仍然相当严重。有人把地方和部门保护主义称为“打不死的拦路虎”。当前，仍有不少地方和部门从本地区、本部门的利益出发，对某些案件的执行施加种种压力，甚至下发一些违反法律规定的文件进行干预，由于地方法院在人财物等诸多方面受制于地方，在这种干预下，执行工作难免不受影响。

（五）协助执行机关不积极配合

二、解决执行难问题的对策

（一）进一步加大法律宣传普及力度，提高全民法律意识

加大法律宣传工作力度，要通过各种形式宣传人民法院的执行工作。充分利用新闻媒体，通过一些典型案例，以案说法，在全社会形成生效法律文书必须履行的社会氛围。对那些拒不执行生效法律文书的被执行人在依法采取执行措施的同时在新闻媒体上曝光,公布其名称、姓名、法定代表人、欠债数额情况,以督促其履行债务的一种执行手段。传媒公告一般是在被执行人收到法院的限期履行通知书后仍无视法律拒不履行的情况下进行的,其目的在于向全社会揭露被执行人欠债不还、践踏商业道德、不讲信用、藐视法律的真实面目,通过舆论压力和信誉危机迫使被执行人履行义务。成都、广州、武汉等地中级人民法院采用传媒公告制度促进执行工作,收到了良好的效果。许多企业和公民也纷纷表示支持这种做法。目前,我国有必要通过立法或司法解释的形式对各地法院的做法加以统一和规范,并使之不断完善。

（二）采取积极主动措施收集证据和进行财产保全

首先，人民法院应改进工作作风，积极主动地行使职权。根据“当事人主义”司法原则，申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况和线索，被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。人民法院可以发出通知，要求当事人举证，否则案件终结。但是，在司法实践中由于身份和职权范围等因素的限制，有时申请执行人或其委托的律师调查取证却十分困难，如有的对已经查明的情况却无法提供相应的证明，有的甚至无法查明或完全查明被申请执行人的财产状况。在这种情况下怎么办？笔者认为，人民法院应当坚持程序正义与实体公正相结合，从案件审理的社会效果出发，参照《民事诉讼法》第64条第2款的规定:“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。主动依据职权积极收集证据，以利于案件的顺利执行。因此，应该强调申请执行人应积极主动向人民法院提供执行线索（如被执行人有房子！车子！存款等等情况）。但是在必要时，如果当事人无法举证，人民法院也要积极主动搜集证据，当事人也可以委托律师调查，向人民法院申请调查令，由律师负责调查、收集证据。

其次，要做好民事审判工作和执行工作的衔接，加强审判人员和执行人员之间的勾通，协调和配合，审判人员在审理案件时，对于当事人没有提出财产保全申请而今后有可能导致被执行人在执行程序开始前就转移的情况发生的，应主动依职权裁定对被告方（被执行人）采取财产保全措施，为法律文书生效后案件的顺利执行奠定基础。

（三）改变我国的执行管辖制度

在司法实践中，我们不难发现，债务人财产所在地法院方便对财产采取强制措施，债务人应履行的行为所在地法院更易于强制债务人履行相应的义务。如我国台湾地区“强制执行法”第7条明确规定了执行案件的管辖法院，即强制执行由应执行之标的物所在地或应执行行为地法院管辖。[3]所以笔者建议，重构我国的执行管辖制度为：原则上以债务人可供执行的财产所在地、债务人应履行行为地为标准确定案件的管辖法院。债务人财产所在地或行为履行地不明的，则由债务人住所地人民法院管辖。

(四)创设债务人情况的收集的新办法

（五）建立人民法院执行案件信息管理系统

在执行案件信息管理系统的数据库中，包括案号、执行法院、执行法官、执行依据、执行当事人、执行标的额、执行进程和委托执行、中止执行、暂缓执行、结案方式、实际执行到位款项、债权凭证发放等内容。

在这个系统提供客观、全面、权威信息的基础上，将通过与银行的征信系统相链接，并借助与工商登记、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门建立联动机制，最终形成一种执行威慑机制。只要被执行人进入这个系统，就说明其资信出现了严重问题。在没有履行法律义务之前，其向金融机构融资将遇到极大困难，注册新公司、购买车辆、购地置产、承揽工程、经营贸易、出境等将受到严格限制，甚至会严重影响被执行人及其高管人员正常的个人消费。而且针对债务人为自然人的，对他们进行高消费限制。在这个系统可以把关于该债务人的相关信息向社会公开，一方面对他们进行报光；另一方面可以发动人民群众的力量来监督他们，如发现他们进行高消费可向法院举报，对举报人给予一定的奖励。

（六）延长执行期限

我国台湾“强制执行法”第四条第三款规定：“执行名义申请强制执行者，自执行名义成立之日起，其原有请求权之消灭时效期间不满五年者，延长为五年。如因时效中断，而重行起算者亦同。” [5]就是说，如果债权人在实体法上的请求权已经由法院判决确定或法院和解、调解成立，他的权力是否存在，已经明确，为避免债权人明知债务人无清偿能力，仍须不断请求强制执行，以保护其利益。因此笔者建议，把经法院确定其实体法上效力的执行依据的无论是公民间还是法人间以及公民和法人之间执行期限一律延长。同时考虑到公民和法人同样作为民事主体，在市场经济条件下都是平等、独立的，所以不应由差别对待。至于延长多少年，可以借鉴国外相关立法，以十年至二十年为妥。[6]因为无论是对自然人、法人还是其它的经济组织在当今的市场经济下，在这么长的一段时间内完全可以在经济方面有所好转。如果债权人在此期间内发现债务人有履行义务的能力，但是不主动履行义务，他可以向执行机关申请强制执行。

（七）建立强有力的外部法律监督制度

笔者认为，还应在《刑法》中增设有关执行人员渎职犯罪的条款，以预防和惩治执行过程中的职务犯罪行为。我国《刑法》对刑事执行过程中的职务犯罪有明确的条款予以规定，而对民事执行却无犯罪的规定，这显然是对大权在握的执行人员一种“放纵”，在现实中有害而无益。此外从我国的法制现状以及检察机关的实际能力看，首先，民事执行行为都是针对特定的人做出的，因此在确立受案时不能随意扩大被执行人的范围，而应严格以被执行人或执行异议申请人为主。其次，民事案件执行程序不同于不服法院判决、裁定的申诉，它是发生法律效力的行为，做出时就对相对人产生直接的法律效力。要求所有受到侵害的人在等到损害结果发生后再通过其他方式寻求救济是不公平、不经济的。因此，提起民事执行申诉的时机应确定为当相对人的权利受到影响时即可申诉；同时还要赋予检察机关暂缓执行、确认违法行为并追究有关人员法律责任的权力；赋予检察机关对民事执行程序违法或侵害公民权利的行为立即提出检察抗议、改变或建议法院改变不当行为的权力。

（八）争取当地党委、人大及媒体的支持

人民法院的各项工作离不开党委和人大的支持、关心和帮助，执行工作尤为如此。在争取党委、人大支持的同时，也离不开新闻媒体的支持。新闻媒体传播而广泛，通过新闻媒体将有关的法律进行宣传，将法院的执行工作情况，以及有关领导的讲话使千家万户知晓，使全社会理解、支持法院的执行工作。

（九）尽快制定出一部完整的《强制执行法》

为了从根本上解决“执行难”问题,应加快立法步伐，笔者建议将执行制度从《民事诉讼法》中独立出来,参照日本、奥地利、瑞典等国家的立法模式,制定和颁布独立的《民事强制执行法》,以适应执行工作的需要。

总之,保证实体公正，程序公正与执行效果才能高度一致, 司法公正、司法诚信和司法保障效果才能真正体现，才能维护国家法律的尊严和国家司法权的权威,才能体现社会主义的法制原则。也只有这样,当事人的合法权益才能得到真正保护,社会才能安定稳定,我们也才能为全面建设和谐社会提供一个良好的社会环境和法制环境。

参考文献：

（1）杨与龄.强制执行法论. 中国政法大学出版社.2002年9月.第1版

（2）常怡.比较民事诉讼法. 中国政法大学出版社.2002年12月.第1版

（3）最高人民法院民事诉讼法调研小组.民事诉讼程序改革报告. 法律出版社.2003年6月.第1版

（4）张卫平、陈刚.法国民事诉讼法导论. 中国政法大学出版社.1997年10月.第1版.

（5）（法）让.文森（jean.vincent）雅克.普雷沃（jacque.prévault）著罗结珍译.法国民事执行程序法要义.中国法制出版社.2002年12月.第1版

（6）江伟.民事诉讼法. 高等教育出版社.2004年1月.第2版