党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次明确提出“现代公共文化服务体系”概念。认识与把握其深刻内涵，是当前的重大理论与实践问题。
当前我国公共文化服务体系的“现代性”，主要体现为文化领域内基于市场经济结构的制度体系替代计划性制度体系的制度嬗变过程，也可以理解为国家文化治理方式逐步超越传统的计划性公共供给方式，根据市场经济的基本规律重构公共文化供给和分配方式的过程。从历史发展的角度看，改革开放以来我国文化体制改革进程既是国家文化现代化的过程，又是文化行业“现代性”的建构过程。
充分认识公共文化服务体系的“现代性”建构，既要看到微观生产者的独立主体性重塑，又要正视宏观管理体制的结构变迁。微观层面上，公共文化机构与社会之间的关系由相互疏离向相互融合转变：公共文化机构面向社会开放，吸引社会力量进入公共生产与公共供给过程；社会力量在制度激励下按照文化自觉的原则组成公共文化生产机构，成为国家公共文化体系中与国有文化机构相对应的替代性生产者。中观层面上，政府与公共文化服务机构之间的关系由“父子型”向“契约型”转变，公共文化单位不再是国家文化行政体系中的“附属单位”，而演变为一个相对独立的公共生产机构（非营利性法人单位）。政府部门与文化生产机构之间主要通过服务契约进行连接，一个以市场交易关系为基础的管理结构正在形成。宏观层面上，形成“党委领导、政府管理”的科学管理体制。在此背景下，文化体制中“单位与社会、政府与单位、党委与政府”三大关系的调整，落实到改革的承担主体或改革的实施对象上，主要体现为微观生产主体的“功能性改革”与宏观管理体制的“结构性改革”。公共生产主体根据市场在资源配置中起决定性作用的要求，围绕公共生产效能目标，建立健全事业法人治理结构，形成新的激励约束机制，并基于独立市场主体身份重构与政府、社会的关系。
“现代性”逻辑起点观照下我国公共文化服务体系的困境分析
以“现代性”为逻辑起点看公共文化服务体系实践，可以发现当前存在的两种认识上的误区：一是认为“当前公共文化供给不足主要是因为文化投入不足，增加公共文化投入就会增加公共文化供给”；二是认为“当前公共文化服务体系建设是对现有文化艺术行业的业务整合过程，整合现有的文化、广电、新闻出版、文博行业，即可形成公共文化服务体系的框架”。这些认识偏差主要源于其混淆了公共文化服务体系建设中两种不同性质的问题：一是功能性问题，即基层文化单位公共服务能力不强，陷入“技术边缘化困境”，在一定程度上体现为“机构失灵”，但这只是表面现象，深层原因是随着数字信息技术的日新月异，许多建立在传统技术基础上的基层文化单位逐渐被边缘化；二是结构性问题，即“领导与执行、行业系统分工、体制内与体制外”三大结构，随着市场经济体制的日益完善而出现“结构失效”现象，在一定程度上导致了“管理失灵”。
文化领域的结构性问题，是社会基础结构变迁传导到文化行业的结果，也是导致“管理失灵”的社会环境原因。随着我国市场经济体制成长起来的“政府—市场—文化组织”模式逐步取代计划经济体制下确立的“政府—文化单位”模式，文化生产机构所依赖的社会环境已经发生了重大变化，这就要求改革政府公共文化管理模式，为民营和社会力量进入公共文化领域提供制度支撑。
现代公共文化服务体系建设，离不开传统文化行业系统这一固有基础。我们并非要撇开早已存在的国家文化、广电、出版、体育和文物行业系统“另起炉灶”，而应对20世纪50年代以来国家文化事业体制进行“改制改造改建”。这种“改建”表现为政府主导下对传统文化事业体系的改革转型的过程。
基于功能性和结构性两类性质不同问题的认识，要明确两种技术解决方案。
一是体制内政策思路，即行业系统资源注入式方案。国家财政借助行业系统对系统内公共文化机构的资源注入，可以在短期内提升基层公共文化单位的服务能力，克服基层公共文化机构“小、弱、散、懒、庸”的通病，形成国家公共文化生产的实体性基础。一方面，“输血”促进了基层公共文化服务能力的提升；另一方面，政府的支持和引导大大激发了农民的文化参与热情。
二是社会性政策思路，即公共资源与社会资源一体化整合方案。政府引导社会资源进入公共生产领域，建立替代性生产结构和契约竞争机制，最终形成政府主导、社会参与的复合型公共文化服务体系。
根据以上两种政策思路，设计“增量改革”与“结构改革”两种政策体系。“增量改革”以“增强基层文化单位能力”为目标，以解决“机构失灵”为指向，以增加公共投入为基本内容。“结构改革”以促进资源跨体制流动为目标，以解决“政府失灵”为指向，以营造激励环境、吸引社会资源进入公共文化领域为基本内容。实践中，坚持“增量改革”与“结构改革”并行，必须明确“结构改革”优先，原因在于，公共文化领域的结构性问题居于矛盾的主要方面，文化行业的“结构改革”是我国公共文化服务体系建设中的战略核心，应大力推动公共文化生产供给体系的整体结构优化。在这个过程中，要特别注意避免改革过程中的“战略问题战术性处理”的“应付性改革”，同时要防止出现“边缘性制度改革”对“核心制度改革”的掩盖与替代。
同时，还要综合运用“加法策略”与“乘法策略”。“加法策略”即通过国家财政系统对文化系统基层单位的“增量注入”，“乘法策略”即整合政府与社会两种资源带动公共资源的“倍增”。建议从“加法”起步，借助“增量投入”引发“乘数效应”。比如，引导民间力量进入公共领域，实现公共资源的放大效应；增量投入以激活沉淀在基层单位的公共资源存量，实现公共资源的“鲶鱼效应”；增量投入以引导分散在各个基层部门的公共资源，实现公共资源的整合倍增效应。
（傅才武 作者系武汉大学国家文化财政政策研究基地主任、教授）
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