地方两会聚焦：户籍改革需从推动基本公共服务入手思维导图

满身疲倦

2023-03-08

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户籍改革需从推动基本公共服务入手

到目前为止，我国尚未形成统一的、覆盖全国的、有基本标准的公共服务体系。我们的公共服务在城市和乡村之间不一样，区域之间也是不一样的，而且有很强的随意性。在这当中，我们的公共服务和户籍是紧密挂钩的。

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思维导图大纲

各省市相继推出新政

改革开放以来，中国城镇化水平由17.9%升至52.57%，但户籍城镇化率仅为35%左右。

统计显示，2012年，我国流动人口数量达两亿多人，相当于每6个人中就有一个是流动人口。改革开放30余年来，中国城镇化水平由17.9%升至52.57%，但户籍城镇化率仅为35%左右。在此背景下，要解决"半城镇化"这一困局，就必须推进户籍制度改革。

记者注意到，在各地推出的政策中，对户籍制度改革的部署不尽相同。与四川"继续放开除成都外的大中小城市和小城镇户籍限制"有所不同，黑龙江、陕西、海南等省份提出"合理确定落户条件"，青海和江西等则表示将"有序放开落户限制"。福建、广东、江西等省份提出"实行差别化落户政策"，黑龙江则强调要落实好"差别化落户政策"。

其中，一线城市北上广深的政策主基调相似，都旨在推出与完善"居住证制度"。作为常住人口超过2000万的特大城市，北京提出"加强人口规模调控"，推行居住证管理。上海则表示"严格落实以积分制为主体的居住证制度"，并称要将"严控人口规模"。作为中国常住人口第一大省，广东明确提出实行差别化落户政策，逐步解决长期进城务工人员及其家属落户问题，还要健全居住证制度，要求"完善积分制入户和高技能人才入户城镇政策"。

此外，河北的政策较为详尽，落实到了城市层面，提出"合理确定石家庄、唐山、保定、邯郸4个市区人口超100万城市的落户条件，有序放开其他7个设区市市区的落户限制，全面放开县级市、县城和建制镇的落户限制"。作为农业人口大省，陕西则提出"继续做好农村居民进城落户工作，年内转移90万人"的详尽规划。

值得一提的是，记者还注意到，陕西、四川、海南、安徽等多个省份均提到研究制定相应配套政策措施，把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，以做实"人的城镇化"。

门槛过高障碍亟待扫除

不少省市农民工落户的成本负担机制尚未明确，这也是造成户籍改革存在难度的一个重要原因。

针对上述省市的政策，发改委城市和中小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受中国商报记者采访时表示，从目前来看，各地的落户"门槛"仍显过高，对农民工群体较为排斥。

"从1958年至80年代初，政府通过户籍政策全面控制人口迁移。从上世纪80年代初至2000年，户籍政策不断放松，但对迁移仍设置许多前提条件。从2000年至今，县以下户籍已基本放开，但是各地过高的门槛仍然在事实上排斥农民工进城。"他表示。

以直辖市重庆为例：其主城区的农民变市民需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计纳税10万元，或者1年纳税5万元以上。对于远郊区县城的农民来说，标准放宽为务工经商3年以上，投资3年累计纳税5万元或一年纳税两万元以上。

在冯奎看来，上述户籍改革虽然面向全市所有农村居民，但受税收、社保、固定住所与稳定就业等多种因素的影响，农民工群体转变为城市户口的积极性将变得较低。

此外，他还认为，目前不少省市农民工落户的成本负担机制尚未明确，这也是造成户籍改革存在难度的一个重要原因。"东南沿海一些省份的积分落户政策对本失籍农民工有特殊照顾，但对外省籍的农民工则没有照顾。十八大后有关部门应尽快研究落实跨省农民工落户的成本分摊机制，推动3000多万举家迁徙的农民工家庭和新生代农民工等重点人群的落户。逐步取消城乡农业户口和非农户口划分方式，建立城乡统一户口登记管理制度。"冯奎表示。

有关跨省农民工的落户问题的确不容小觑。2011年，中国农民工为2.5亿人，其中跨省流动人数为1.1亿人;2012年跨省流动农民工约为1亿人，总规模已趋稳。促进部分农民工跨省入籍既符合我国国土空间布局调整需要，也是推进农业转移人口市民化的一项长期艰巨的任务。

基本公共服务是前提

居住证要将其从"管理职能"转变为"服务职能"。

记者经梳理发现，在流动人口几乎都达到千万水平的北上广深一线城市，"居住证制度"显然被各地政府放在了较为突出的位置。

早在2008年8月1日，深圳市便开始实施《深圳市居住证暂行办法》。居住证制度取代延续了24年的暂住证制度成为当地户籍管理的重要手段，被认为是让外来人口融入当地的有效举措。截至2013年，深圳发放居住证已超过2000万张，很大程度上实现了"人人都有证"。

2013年7月，《上海市居住证管理办法》以下简称《管理办法》开始实施。根据《管理办法》，申请办理上海市居住证的门槛大幅度降低，仅需要证明在上海市合法稳定居淄在上海市合法稳定就业参加该市职工社会保险满6个月。

今年1月22日，北京市第十四届人大二次会议通过的政府工作报告中提出，北京市2014年将"推行居住证制度"。北京市政府法制办公室党组书记周继东表示，居住证制度将使长期工作在北京又没有户口的人，在就业、教育、住房、购车、社会保障、计划生育等方面享受到与北京市民同样的公共服务。

与此同时，公安部也已经起草了居住证管理办法草案并上报国务院，拟通过实行居住证制度，使流动人口在常住城市享受与市民同样的就业、教育、住房、社会保障、计划生育等公共服务。居住证将不设置门槛，覆盖所有流动人口。

一个较为一致的观点是，居住证制度改革能否成功的关键是要看制度设定目的是要促进社会权利平等、方便人口管理还是仅仅为实现大城市人口控制的目标，如果仅仅是实现大城市人口控制的目标那改革显然存疑概率较大。

对此，浙江大学公共管理学院教授董少杰在接受中国商报记者采访时则认为，居住证制度实际就是户籍制度改革的前期准备，需要注意的是，各地推出的居住证制度应该完全不同于以往的暂住证制度，应该具备一些实质性的内容，含金量应该较高。

"居住证不应当仅仅是有关部门进行人口管理与统计的一种手段，而要将其从鈥樄芾碇澳茆�欁湮�樂裰澳茆�櫋Ｒ嗟靥媪鞫丝谟牖忝裰谧畔耄热绶奖懔鞫丝诎炖碇ぜ褂性谧优逃⒁搅莆郎⑸旯壕檬视梅俊⒀仙绫Ｏ谓佑肓夥康确矫妗Ｎ蠢椿褂Ω媒徊礁母锘Ъ贫龋蛘咚稻幼≈びΦ毕蚧Ъ母锕桑Ω霉娑ǔ钟芯幼≈ぢ改暌院缶陀Φ笨梢陨昵胱浠Э冢奖愀嗟娜艘虼酥鸾プ湮钡鼗Э凇�"他表示。

对于各地陆续推出的居住证制度，冯奎则直指目前各地居住登记制度的配套措施跟进不足。在他看来，如果没有基本公共服务体系作为配套，户籍制度改革很难彻底。

根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告，外出农民工参加社会保险的比例总体较低。2009年，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工分别只占农民工总数的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社会保险设计和服务上存在的一些问题，一些地方的农民工出现了退保的现象。

冯奎认为，到目前为止，我国尚未形成统一的、覆盖全国的、有基本标准的公共服务体系。我们的公共服务在城市和乡村之间不一样，区域之间也是不一样的，而且有很强的随意性。在这当中，我们的公共服务和户籍是紧密挂钩的。"如果不从基本公共服务上入手，我们的户籍制度就会面临改不下去或者难以改革彻底的难题。"他表示。

记者注意到，在基本公共服务层面，深圳是开放尺度较大的。根据深圳现行政策，持有"居住证"的常住人口，可享受包括子女计划基础疫苗免费接种、同等条件下给予优先办理户籍迁入等在内的15项社会权益，在子女就学、申领驾照、缴纳社保方面均享受便利，可以基本享有与户籍居民相同的社会服务。记者海燕