司法救助制度的规范和完善思维导图

浅色夏墨

2023-03-08

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司法救助制度是国家司法机关依法保障弱势当事人能通过诉讼程序维护合法权益,实现司法公正的一项制度。目前我国司法救助制度充分体现了人民司法工作维护最广大人民根本利益的本质要求，既有利于各类案件的及时解决，提高了工作效率;又保障了程序公正，为维护实体公正创造了条件。开展司法救助，是保护弱势群体基本人权的重要措施。实施几年来，对于保障公民的基本人权、维护社会正义发挥了重要作用，司法救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的司法救助制度，并配合其他社会

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思维导图大纲

一、现行司法救助制度的现状

我国司法救助制度在刑事审判方面研究较早，刑事司法救助已经形成体系化和规范化，这是我国历来对刑事审判的重视程度，大大高于民事和行政。刑事司法救助的体系化和规范化，为我国的民事司法救助的研究奠定了良好的基础，打造了一个发展的价值平台。目前，我国刑事诉讼法对盲、聋、哑或者限制行为能力的人，未满18周岁的未成年人，可能被判死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释规定，对于被告人没有委托辩护人而具有七种情形之一的，人民法院可以为其指定辩护人。因为，刑事被告人在一般情况下人身自由处于限制状态，如果不能保护自己的权利，很可能受到很大的伤害，后果不仅仅是人身自由的权利，还包括民事上人身、人格和财产权利等。刑事救助制度能够最大限度的保证被告人的权益不被侵害，从而保护被告人合法的权利实现。

我国司法救助在民事诉讼方面起步较晚，我国最早的关于司法救助的法律文件始于1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法(试行)》，1999年6月19日最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》第4条第2款正式提出了司法救助的概念。2000年7月最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》对司法救助作了初步系统的规定，使得我国司法救助工作第一次走上了正轨。该规定的第二条的定义：司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。并列举了当事人具有11种情形之一的，可以向人民法院申请司法救助。2005年4月最高人民法院对该《规定》进行了修订，内容有所增加，明确十四类当事人可以向人民法院申请司法救助，操作性得到一定的加强。2006年12月8日国务院颁布《诉讼费用交纳办法》，直接将司法救助上升为一项基本原则，并在总结原有司法救助制度和实践经验的基础上作了更为详细、具体的规定，较以往更加完善。该《办法》大幅降低了诉讼费的交纳标准，并将司法救助作为一项基本原则在总则部分加以规定，同时，《办法》第六章专章对司法救助作了更为详细、具体的规定，增强了可操作性。其主要的进步之处在于：其一，《办法》第六章对人民法院应当准予免、减、缓诉讼费用的情形分别予以明确，使救助更具操作性;其二，《办法》规定人民法院对司法救助申请不予批准的“应当向当事人书面说明理由”，有利于充分保护当事人的诉权。其三，新《办法》规定“诉讼费用的免交只适用于自然人”，这说明缓交、减交诉讼费用并不排除法人及其他组织。其四，相对明确了提供经济困难证明和标准的部门，规定当事人经济困难标准由当地民政、劳动和社会保障等部门出具证明。

二、现行司法救助制度存在的问题

(一)司法救助缺乏统一完整的立法

司法救助制度涉及民事、刑事、行政诉讼程序的方方面面的内容，如果没有一部关于司法救助的统一单行法律规定，则司法救助难免存在内容散乱随意性和难以操作性。最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以司法解释的形式出现，而国务院公布了《诉讼费用交纳办法》以行政法规的形式出现，但其形式均仅限于民事诉讼、行政诉讼，而不包括刑事诉讼、刑事附带民事诉讼和国家赔偿诉讼，没有制定统一的司法救助法，难以全面对司法救助制度进行规范和设计。衡量一个国家司法救助制度是否健全，其中一个重要的标志是看其司法救助制度体系是否完备。由于司法救助制度涉及到公民诉权的有效行使，且司法救助并不仅仅涉及到法院，还需要其他国家机关的支持和配合，因此司法解释、行政法规都不足以承担此重任，有必要上升到法律的高度。

(二)司法救助的对象范围过于狭窄

现行的司法救助仅适用于民事、行政诉讼，同时，其救助对象也主要是自然人和社会公共福利事业机构，法人和非法人组织未被明确为司法救助对象，这显然不够全面，有违司法救助的本意，救助范围很有限。通常来讲，法人组织、非法人组织的资产比自然人的资产雄厚，很少出现交不起诉讼费的情况。但市场总是存在风险，在特殊情况下法人和非法人组织也会陷于严重的经济困境，如企业亏损严重、权利收到重大损害，遭遇自然灾害等。企业遇此困境，与他人发生纠纷，私力无法协调解决，唯有寻求司法途径维权，但因交不起诉讼费，且不属于《司法救助规定》所列的救助对象，而无法获得司法救济。因此企业可能破产倒闭，进而职工下岗失业，增加社会负担;或者因无法发放工资而引发劳资纠纷，甚至导致民事案件演变为刑事案件，影响社会稳定。司法救助的最终价值取向是平等与正义，法律应当保障不同主体在相同条件下享有的司法资源权利的平等，只要符合条件，法人或其他组织也应该有机会获得司法救助。

(三)司法救助的方式过于单一

(四)法院经费紧张，司法救助有心无力

经费保障是司法救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，司法救助工作就无从谈起。就现阶段而言，诉讼费收取后由财政按一定比例返还是法院经费来源的重要组成部分，但《诉讼费用交纳办法》的实施，人民法院尤其是基层人民法院收取的诉讼费用将大幅度减少，很多法院的办案经费严重不足。对很多法院来说，每年的经费维持正常的工作运转都已经很吃力，若再从有限的经费中拿出资金用于司法救助，就显得力不从心。为了保证法院工作的正常运转，许多法院不得不提高救助门槛，使许多应得到救助的当事人失去了被救助的机会。经济困难的当事人由法院救助，经济困难的法院又由谁来“救助”?经费保障问题如果不能得到解决，司法救助便只能是空中楼阁。

三、对完善司法救助制度的建议

(一)制定统一的司法救助法律

在现代法治社会，是否建立了完善的司法救助的法律体系，已经成为衡量一个国家法律制度是否健全的重要尺度。司法救助制度是社会全体公民都应享有的一项社会福利和社会保障权利，只有通过立法程序，将其上升为国家法律，才能使公民的司法救助权利真正获得法律的可靠保障。目前我国关于司法救助的规定比较分散、原则，且专门性的法律文件的位阶不高，不利于司法救助工作的发展。为此可以借鉴其他法治国家的做法，将司法救助制度纳入国家统一立法体系，制度专门的《司法救助法》，将司法救助的对象、机构、内容、标准、方式以及程序等以法律的形式确定下来，充分体现国家立法对司法救助和弱势群体应有的人文关怀和重视态度。

(二)扩大受救助的对象范围

随着我国司法救助制度的不断健全和完善，实行司法救助的范围应有所放宽，实行司法救助的对象应当包括除社会公共福利机构外的其它法人和非法人组织。法人是拟制自然人设立的，享有许多和自然人相同的权利。自然人的权利受到非法侵害后，由于经济困难而交不起诉讼费的，可以向人民法院申请司法救助。同样，法人和非法人组织的权利受到非法侵害后，由于经济困难交不起诉讼费的，也应可以向人民法院申请司法救助，这样才符合司法公正的原则。从法院受理的各类纠纷案件来看，法人与法人之间、法人与自然人之间、法人与非法人组织之间的纠纷，占受理案件数的相当比例。把法人、非法人组织列为司法救助对象的范围，有利于化解社会矛盾，维护社会主义市场经济的稳定，促进和谐社会的构建。正如肖扬院长所指出的“确定法人作为受援对象，有利于解决不少企业经济上处于窘境但又需要法律帮助的问题，特别是有利于解决某些经济上有严重困难的国有或集体企业在生产经营中遇到的法律纠纷，以稳定经济秩序、依法调整经济关系与化解社会矛盾，保障社会的稳定。”

(三)增加司法救助的方式

目前，人民法院的司法救助有诉前救助和诉讼中救助，救助方式仅是诉讼费用的缓、减、免。《诉讼费用交纳办法》第四十四条第一款规定：“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以依照本办法向人民法院申请缓交、减交或者免交诉讼费用的司法救助。”从语义上分析，该条款的规定蕴含了缓、减、免交诉讼费用只是司法救助的一种方式的意思，似乎表明了这样一种开放式的态度，即还可以以其他的理由申请其他方式的司法救助。笔者认为，应该扩大司法救助的方式，更好地发挥司法救助制度救贫扶弱、维护平等正义的功能。

1、增设刑事被害人司法救助制度

随着我国刑事法治的进步，保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的各项制度日渐完善，然而，刑事被害人的合法权益却时常成了“白条”。在司法实践中，由于犯罪人经济能力有限等原因，无法赔偿被害人经济损失的情况屡见不鲜。被害人虽然可以得到法律公正的裁决，却无法从中获得他们应有的赔偿。与此同时，被害人及其家属却因治疗伤病花费巨大、丧失独立生活能力或劳动能力而陷入生活的困境。如在全国引起广泛关注的邱兴华杀人案，11个被害人家庭都判得一定数额的赔偿，但因邱兴华的一句“我愿意赔，但我没钱”而陷入无底深渊;马加爵案中，对被害人亲属82万元的附带民事赔偿，也因无法兑现而变成一张“白条”，他们根本不可能从一贫如洗的被告人手里得到法律所要求的赔偿。类似的事例在全国不计其数，不仅对被害人及其家属极不公平，也容易引发被害人及其家属对被告人和社会的怨恨、报复心理，影响社会的和谐稳定。因此，建立刑事被害人司法救助制度，可谓一项迫在眉睫的举措。2007年9月，最高人民法院下发的《关于进一步加强刑事审判工作的决定》中，明确要求各地人民法院“探索建立刑事被害人国家救助制度，积极开展刑事被害人国家救助，对因犯罪行为导致生活确有困难的被害人及其亲属提供适当经济资助，努力使被害人的损失减少到最低限度，化解矛盾，促进和谐”。为此，北京、江苏、福建等十几个省市的部分法院建立了刑事被害人救助机制。中央政法委开展司法体制改革调研，也把建立刑事被害人救助制度做为其中一个专题进行调研。

2、增设执行救助制度

执行难是各地法院遇到的一个普遍性的问题，在众多的执行积案中，被执行人没有执行能力的案件占了很大比重。人民法院在被执行人确实无财产可供执行时，通常采取中止执行的做法。但中止执行无法缓解一些生活困难的申请执行人的困境，还经常带来更多麻烦和矛盾。比如，生活困难的申请人到法院吵闹、不断上访，甚至做出过激举动，造成大量尖锐的社会矛盾。从构建和谐社会的角度着眼，有必要设立执行救助基金，对在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人进行救急资助。最高人民法院于2007年1月15日发布的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出，要完善执行工作机制，加强和改进执行工作，建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。许多法院也专门设立了执行救助基金，保障特困群众生活。执行救助基金的设立可以解决确实需要提供救助的涉诉群众最关心、最直接、最现实的切实利益问题，能够有效缓解“执行难”所引发的矛盾，体现司法为民的宗旨，能促进社会和谐，维护司法权威。

司法救助是国家的责任，国家有义务保证公民的权利平等的得到实现。俗话说“巧妇难为无米之炊”，必要的经费保障是正常开展司法救助工作的基础条件。从国外的经验来看，在司法救助制度完善的国家，落实司法救助制度所需的经费都被依法纳入了国家的财政预算。如在英国和荷兰，2003年的法律援助(包括司法救助)经费的比例占到了国家财政支出的1%，丹麦占到了0.5%。目前我国的司法救助仅靠法院现有的办案经费来支撑和维持是远远不能满足实际需要，而且效果也不好。为此，我们应当加大国家财政对司法救助的支持力度，通过立法的形式将司法救助经费纳入国家财政预算，国家每年在制定人民法院工作经费预算时，应将司法救助经费作为一项内容，单独专款列支。建立以政府拨款为主，多渠道筹集救助经费的体制。应设立司法救助专项基金，主要由国家财政承担，并充分发挥社会力量，接受捐赠等。

(五)搞好司法救助与法律援助的衔接

第一、人民法院给予司法救助的决定与法律援助机构给予法律援助的决定可以互通，当事人以人民法院给予司法救助的决定为依据，向法律援助机构申请法律援助的，法律援助机构不再审查其是否符合经济困难标准，应直接做出给予法律援助的决定。当事人以法律援助机构给予法律援助的决定为依据，向人民法院申请司法救助的，人民法院不再审查其是否符合经济困难标准，应直接做出给予司法救助的决定。这样，既免去重复审查的工作，也方便了当事人。法律援助案件的受援人依照《民事诉讼法》的规定申请先予执行，人民法院裁定先予执行的，可不要求受援人提供相应担保。

第二、增设指定承担法律援助义务的律师担任诉讼代理人的制度。我国律师法规定，每位律师都有履行法律援助的义务，每名律师每年义务办案一件到三件，至于具体数字则是根据当地律师的数量和法律援助的需求量，由当地司法行政机关来决定的。我国刑事诉讼法规定了人民法院应当或可以为刑事被告人指定承担法律援助义务的律师担任辩护人，但在民事诉讼法和行政诉讼法中则无此类似规定。在民事、行政诉讼中，生活极端贫困，没有生活来源的当事人往往同时是法律知识缺乏，仅仅使他们顺利进入诉讼程序，可因法律知识的缺乏明明“有理”可能胜诉而打不赢官司，此时诉讼费的缓、减、免仅能达到了形式正义要求。而法律援助制度往往不能够深入到现实中的每一个案件，当事人可能不求助于法律援助机构而直接向法院提起诉讼。因此，在民事、行政诉讼中亦可引入指定诉讼代理人的做法，在符合司法救助的条件下，可为当事人提供法律知识的司法救助。

(六)做好司法救助的宣传工作

经济困难的群众往往文化水平也比较低，了解的社会信息比较少，很多人不仅不了解法律，同样也不知道有司法救助制度的存在及其具体的条件和程序。因此，要充分发挥司法救助的效用，就有必要做好司法救助的宣传工作，让经济困难的群众知晓司法救助制度的存在以及司法救助的具体条件和申请程序。从法律角度来考虑，应规定司法救助的告知程序。法院应当把司法救助作为一项诉讼权利告知当事人，以保证符合条件的当事人在知情的前提下决定是否申请司法救助，保障自身合法权利的实现。政府机关和新闻媒体也有义务加强司法救助制度的宣传工作，努力使需要帮助的人可以了解到这一救助渠道，也使全社会能够关注弱势群体合法权益的司法保障问题，积极参与司法救助基金的募集。

四、进行司法救助时应注意的几个问题

(一)不能将司法救助异化为人情救助

司法救助主要是对经济上的贫弱者进行救助，是法律扶贫、扶弱，是实现法律面前人人平等和完善社会司法保障的重要措施。但不可忽视的是，在目前的司法实践中，有些地方还存在借司法救助之名，变相送人情、照顾关系的情形，使不应得到救助的当事人得到了救助，严重歪曲、侵蚀了司法权威，败坏了法院的形象，浪费了有限的国家资源。因此，法官在执行有关司法救助的规定时，必须严格依照规定的救助条件，认真加以审核。同时，有必要建立司法救助公示制度，定期将决定司法救助的案件予以公示，接受社会各界监督。对司法救助的案件审结后，再定期评查，从制度上杜绝“人情救助”。

(二)不能变成全方位的法律服务，恪守法院的中立地位

人民法院有义务对经济困难的当事人进行司法救助，解决经济困难群众打不起官司的问题，同时，法院也有义务对处于弱势的当事人提供一些必要的诉讼指导，指导他们充分行使诉讼权利，方便他们参与诉讼进程，提醒他们注意避免诉讼风险。但是法院在对当事人进行司法救助的时候，必须恪守法院的中立地位，不能“帮过头”，为当事人提供全方位的法律服务。法官在诉讼过程中对争议各方当事人要保持一种超然无偏袒的态度和地位，不偏不倚、客观公正地审判案件。

(三)不能任意扩大救助范围，避免恶意挑讼，浪费国家资源

司法救助在很大程度上免去了当事人的经济成本支出，但如果没有相应的惩戒措施，容易让部分当事人利用司法救助恶意挑讼，滥用诉权。因此，人民法院在给予司法救助时，要注意严格执行司法救助的规定，不能随意扩大救助范围，避免浪费有限的国家资源。同时，有必要设立司法救助的撤销程序，对骗取司法救助及利于司法救助滥用诉权等情形时，应当撤销，并可以给予一定的经济制裁。

五、结语

司法救助制度在我国还处于起步阶段，许多内容和规定还不尽完善，在实践中也暴露了一些问题，但不可否认的是，司法救助制度体现了我国社会主义司法制度的优越性，是司法保障体系的重要组成部分，在关爱弱势群体利益，减少社会不稳定因素，构建社会主义和谐社会方面发挥着重要而又独特的作用。我们期望司法救助制度能够尽快完善，并在维护法律权威、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥更大、更积极的作用。

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