具体实践过程中,片区策划方案可分为两个大的方面:一是规划方面的内容;二是项目实施方面原则性规定。规划方面的内容是指三旧改造项目片区策划在与上位规划以及其他相关政策对接时所需要在片区策划中明确、列明的具体内容。项目实施方面的原则性规定则是主要包括项目如何实施、具体实施方案的界限以及资金来源问题的限定性、原则性内容。规划方面的法律服务主要体现在两个方面:
土地规划是由顶层设计到具体项目实施一步一步的落实过程。城市更新作为国家土地利用的形式之一同样也需要符合上层规划,应当对上层规划作出的原则性规定予以落实。2019年中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求全面启动国土空间规划编制,实现“多规合一”。对于三旧改造而言,项目的片区策划实施方案首先需要满足的便是国土空间规划。此外,2021年3月1日实施的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》中提出,对于三旧改造项目的规划分为“总体规划-专项规划-详细规划”。具体到某一项目而言,片区策划的编制即是上位编制的细化落实与协调,落实针对的是上位规划中所做的原则性规定进行细化,协调则是针对项目的特殊情况,如果无法在原则之内进行设计的,则需要在报上级部门进行协调、调整。律师在这一过程中所充当的角色即是方案的协调编制工作,横向来看即包括开发商、村集体、村民个人、编制单位以及政府之间的利益协调以及相互之间的解释、沟通工作,纵向来看则是沟通协调不同层级规划的内容落实与调整,除开实践中的沟通之外,还包括规划类政策文件的理解与适用。
因三旧改造片区的定位及功能的不同,片区内涉及到的其他相关政策差异性巨大,如定位为生态旅游的功能区实施旧改,则可能涉及到水体治理、生态保护等诸多方面政策的落实,再比如项目位于交通物流产业定位的片区,则会涉及到交通设施的配套、物流仓储等基础产业设施的规划建设。在这些特殊性政策的落实过程中均需要专业的法律人员对政策的理解适用以及执行过程中的协调提供相应的法律服务。除此之外,这一方面同样包含了一些地区性的通用政策,如《广州市人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑加快推进建筑产业现代化的实施意见》(穗府办规〔2020〕16号)中所提到的装配式建筑在新建建筑的比例以及广州市政府针对政策性住房作出的相关规定,都需要在旧改项目中适用与执行。有关这些方面政策的理解、适用以及执行同样是片区策划阶段法律服务的重点,出现政策复杂、各利益主体影响较大的情况的,还需律师出具相应的法律意见书以预防或规避相应的法律风险。
《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》(穗字〔2020〕10号)文指出对于城市更新项目,各区应当按国土空间详细规划单元进行规划统筹,分期分片实施。同时,《广州市城市更新办法配套文件(修订征求意见稿)》中也指出,旧村改造项目应当遵循“民生先行、灵活分片、动态分期”的改造原则。由此可见,在市级政府层面的政策是支持旧改项目分片、分期开发的。但是,实践处理中旧改项目如何分期、项目节点如何设置则成为了关系到各方参与主体切身利益的问题。律师在其中所能够提供的法律服务则是综合各方参与主体的意见,根据项目实际情况设计并提供一套切实可行的分片实施方案,并就相应任务节点推进的各方责任进行约定。另外,因旧改项目涉及到村集体与开发商,平等主体之间的权利义务;政府与村集体、政府与合作企业,行政主体与行政相对人之间的权利义务。除此之外,旧改还涉及到村民自治这一特殊的组织形式。在经各方协商、利益博弈后确定下来的项目分片实施方案及节点均需要在以上几种法律关系所形成的权利义务之中进行体现。律师提供的服务之一便是就上述方案的合法合规性进行审查,并最终落实到书面文件上。关于工程造价测算、工程进度、规划策划等方面则更多的需要依靠其他参与主体的专业知识,律师所能提供的仅是法律和政策上的意见。