城市更新村集体表决过程中的法律服务思维导图

南柯一梦

2023-03-07

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城市更新村集体表决过程中的法律服务

拆迁安置

城中村改造

广州城中村改造

本文来自华瑞兴律师事务所撰写的《城市更新法律实务与政策研究》，版权归律师事务所所有，转载请联系华瑞兴律师事务所。

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思维导图大纲

一、村集体表决过程中的法律服务

旧村改造中涉及表决的主要有改造意愿、改造模式、招商文件、选择合作企业表决、实施方案政府批复前表决、实施方案政府批复后表决、拆迁补偿方案的表决、集体土地转为国有土地的表决、村集体转让改造主体(项目公司)股份的表决(或有)。以上集中表决类型虽然内容不同，但具有的共性均为村集体以特定的组织形式召集法律规定有表决权的主体通过合法的方式作出表决。下面从决议的组织形式、决议机构的选择、适格的表决主体以及决议的流程这三个方面就村集体表决、决议过程中律师所能提供的法律服务进行介绍。

(一)提供决议组织形式法律服务

1.村民委员会与农村集体经济组织之间的选择

村民委员会与农村集体经济组织均是在我国农村发展过程中所形成的历史的组织结构形式，二者之间具有关联性、相似性，但也有所区别。实践中，某一行政村内两者并存或仅存其一的情况均有出现。以历史轴线来看，农村集体经济组织是我国建国以来从人民公社到家庭联产承包等一系列农村经济体制改革与发展过程中所形成的组织形式，其功能侧重于经济属性。而村民委员会则是20世纪80年代末我国立法进程中基层群众自治制度兴起的产物，与之相伴另一组织形式还有居民委员会。村民委员会的功能侧重于基层自治以及人员管理的组织属性。因此，因为二者之间存在历史定位不同、功能相似、人员高度重合等诸多紧密联系的因素，选择何者对旧改事项表决则成为了一个比较棘手的问题。以广东省为例，村民委员会的相关规定适用《中华人民共和国村民委员会组织法》，农村集体经济组织则适用《广东省农村集体经济组织管理规定》。这里并非想要从理论上解决这些问题，有兴趣的读者可以阅读本书第七章《论城市更新关于城中村改造表决的适格主体》一文，想要说明的是这一历史的、立法上的差异对旧改实践所造成的影响的重要性问题。在旧改过程中所形成决议、甚至是各项文件的主体选择均绕不开上述问题。此时，律师在旧村改造中的重要性便凸显出来，根据旧改村集体的历史、政策执行情况以及其他自发性的运动或决议，就组织机构的选择提供法律咨询及意见是旧改项目顺利推进所必不可少的一环，包括对组织表决的机构选择进行利弊分析，潜在的风险审查，不同组织表决的机构的表决流程指引等事项提供法律服务。

2.村集体党组织的表决

村集体党组织的决议并非旧改过程中的一个必选项，但却是一个十分重要而且旧改实践中常常被忽视的地方。2018年11月26日，中共中央政治局召开会议，审议通过《中国共产党农村基层组织工作条例》。会议强调，凡是农村的重要事项和重大问题都要经党组织研究讨论，村级重大事项决策施行“四议两公开”制度，加强村务监督。“四议两公开”，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，决议结果公开、施行结果公开。2020年6月20日全国人大通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》将村干部纳入公职人员的范围，对于村干部违反法律法规的，可依法予以政务处分。

以上信号均表明，除了村民委员会、农村集体经济组织之外，村集体党组织在农村集体中的地位仍然是不可忽视的。受限于村民自治的限制，许多旧改所涉事项政府无法通过行政权力予以干涉，进而造成了旧改过程中村干部贪污、贿赂问题频发。因此，旧改过程中党组织决议应当受到重视，其决议内容的重点、直接指向的便是旧改过程中的腐败问题。其次，旧改过程中还涉及到集体财产的处置问题，根据相关规定该部分财产的处置均需经过党组织相关会议的通过。由此可知，旧村改造中的党组织决议内容及程序也是律师法律服务的一个重点，这一部分的服务内容不像农村集体组织形式展开如此复杂，其针对性十分明确，一是解决旧改过程中的腐败问题，二是解决旧改中的集体财产的处置问题。

(二)针对决议机构选择所提供的法律服务

上一小节讲述的是就村集体组织形式律师所能提供的法律服务，是村集体的横向展开。本节所讲的决议机构选择则是组织形式的纵向展开，即由哪一级权力机构进行决议的选择问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》均规定了村集体两级权力机构的组织形式，即村民大会(成员大会)、村民代表会议(成员代表会议)的两级权力机构。立法中两级权力机构的设置将决议事项分为三类：1.应当由村民大会决议的重大事项;2.可以由村民代表会议决议的非重大事项;3.由村民大会授权村民代表会议决议的事项。在旧改事项的表决中，所选择进行的决议机构是否有权对该事项进行表决是需要律师进行合规性审查的一个重要环节。如果该环节审查不当则很有可能造成就该旧改事项作出的决议无效的法律后果，进而影响整个旧改的法律进程。

除此之外，旧改项目实操中还涉及到多行政村改造以及某一行政村内部分自然村进行改造的特殊情形，这两种情况又根据集体土地所有权系一级资产或二级资产的分类存在多种组合方式。这些情况的出现对于决议机构的选择、决议有效性的范围等法律问题都是一个不小的挑战。因此，就旧改过程中决议机构选择的问题是非常有必要聘请了解农村发展历史，尤其是广东省农村政策制定、执行、变迁的历史，以及熟悉涉农相关法律事务的专业律师为旧村改造提供法律服务的。

(三)就适格表决主体及决议流程提供的法律服务

农村集体经济组织的表决会议分为两级，成员大会及成员代表会议(为方便行文，除特别标注外，下文不再区分村民会议与村民代表会议、成员大会、成员代表会议之间的区别)。具有成员大会表决资格的主体为农村集体经济组织成员、具有成员代表会议表决资格的主体为依照法律法规或村集体章程选举产生的成员代表。实践中，因婚丧嫁娶、游学工作等原因，村集体的成员是会产生变动的。除此此外，旧改所涉村庄经济相对内地较为发达，人员流入的现象也是普遍存在。因此，动态的人员构成就产生了村集体成员资格认定上的困难，外嫁女是否具有农村集体经济组织成员资格参与村集体分红便是这一问题的实践表现形式。对于为旧改项目提供法律服务的律师来说，根据具体情况，结合相关的法律、法规、政策以及村规民约来确定成员资格则成为旧改律师所要提供法律服务的一个重要内容。

除成员资格之外，合理的设置成员代表的产生规则更考验一个旧改律师的法律服务的功力。旧村改造中涉及到的表决事项众多，如果每个表决事项均采用成员大会的方式进行表决，加上表决前所要进行的宣传会、动员会的时间成本，旧改项目推进的效率将大大降低。因此，针对旧改中所涉及的表决事项，通过成员大会概括性授权的方式交由成员代表大会决议不失为一个好的选择。这一工作需要服务律师最好在项目进行的前期便通过修改农村集体经济组织章程的方式予以确认。但修改章程并非易事，需要在众多利益主体参与的情况下，在效率与公平之间进行取舍。此外，章程是村民自治的小宪法，一句一字均可能在日后所未能预知的事项中产生重大影响。章程的修改需要使用立法专用的规范式的语言表达方式进行表述。立法是面向实践的，成稿后还需对文稿的语句辞藻进行地毯式的函射检验。以上三个方面均需要服务律师具有过硬的专业素养以及农村基层法律事务的处理经验。

(本文来自华瑞兴律师事务所《城市更新法律实务与政策研究》)