我国行政复议与行政诉讼的衔接思维导图

谁相伴

2023-03-07

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摘要行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。如何探究行政复议与行政诉讼的衔接是我们面临的重要任务，本文主要从我国现阶段行政复议与行政诉讼的衔接关系、存在原因、缺陷以及如何完善二者之间的衔接关系的制度设计层面进行了阐释和论述。

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思维导图大纲

一、复议与行政程序衔接关系

(一) 现有类型

我国现行《行政诉讼法》第37条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，在向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。这是我国迄今为止有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。一般认为，该条规定确立了当事人选择补救手段是行政复议与行政诉讼关系的一般原则，行政复议前置是行政复议和行政诉讼关系的例外的模式。

其实，除了上述条款所确定的复议与诉讼自由选择型、复议前置型两种基本类型以外，根据我国其他单行法律、法规的规定，行政复议与行政诉讼之间的程序衔接还存在终局性选择型、复议终局型迳行起诉型三种例外情形①。(1)终局性选择型。这种模式意指相对人对箕行政对行政机关所作出的行政行为不服，可以申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼，一旦相对人选择了行政复议，就由行政复议机关作出终局性裁决，对行政复议定不能再向法院提起行政诉讼。在我国，《公民出境入境管理法》第15条、《外国人入境出境管理法》第29条以及《行政复议法》第14条均属于终局性选择型的规定。(2) 行政复议终局型。这种模式意指相对人对行政机关所作出的行政行为不服，只能通过行政复议的方式寻求救济，即使对行政复议决定不服，也不能提起行政诉讼。在我国，受司法审查范围限制及行政复议与行政诉讼立法脱节等因素的影响，行政复议终局型主要表现为下列几种情形：《行政复广义法》第30条第2款所规定的省级政府确定的复议决定;《集会游行示威法》第13条所规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定;行政复议机关或者其他机关对定作的处理决定;复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定。(3)迳行起诉型。这种模式意指相对人对行政机关所作出的行政行为不服，直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。在我国《水污染防治法》第54条、《草原法》第21条、《商标法》第50条、《著作权法》第55条、《兽药管理条例》第48条、《土地管理法》第16、83条等少数行政法律、法规有类似规定。

(二)缺陷分析

从理论上说，我国立法对行政复议与行政诉讼衔接关系多元化的处理具有一定的合理性，但从实证角度来看，上述设计存在严重缺陷，具体表现在以下三个方面：

1、设置标准不明确、无规律可循。鉴于复议与诉讼在程序上的衔接关系与相对人救济权的实际行使和最终实现息息相关，因而立法上必须对其作出明确规定。综观我国当下有关复议与诉讼衔接关系的救济程序(如是否需要先行提出复议)完全听凭于单行法律、法规的规定，根本没有什么规律可循。更严重的是，复议与诉讼程序衔接关系的设置还极其零乱，不仅不同种类的法律法规之间规定的模式不同，而且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间甚至同一部法律法规不同的条款之间的规定也不一致。例如，同样是属于自然资源保护方面的法律，《草原法》规定的是迳行起诉型，而《水法》、《野生动物保护法》规定的是终局性选择型;同样是涉及水资源的法律，《沙土保持法》规定的是非终局性选择型，而《水污染防治法》规定的则是迳行起诉型;又如，《税收征收管理法》第88条第1款规定的是复议前置型，第2款规定的则是终局性选择型。如此随意的制度设计，的确令人匪夷所思。

2、设置不利于当事人合法权益的保护，影响到行政纠纷及时、公正的处理，无论对复议与诉讼衔接关系作何种安排，其本意都不应该是为当事人寻求法律救济设置障碍，而应当是确保当事人的合法权益获得更为方便、有效的救济。然而，考察现行的相关制度设计，却发现其关于复议与诉讼衔接关系的设置违背了这一初衷。以作为一般原则且受好评的复议与诉讼自由选择型为例，学者们普遍认为它体现了法治的精神，也体现了对行政相对人权利的保护。但是，在下列一起普通行政案件中，人们会发现当事人的盲目选择有时会产生对其极为不利的后果：享受的是程序自由选择权，丧失的却是其意欲维护的实体权利。该案的基本情况是：一户拆迁户有三口人，夫妻二人均为行动不便的残疾人，老人已七十多岁。在与负责拆迁的公司就拆迁安置事宜协商不成的情况下，房屋管理部门作出裁决，，安置该户回迁位于无电梯的六楼顶楼的一套三居室。该户家庭成员均认为安置不公，没有照顾到其特殊情况。于是直接起诉到法院，要求给个说法。但结果却未能如愿，因为法院认为房管部门裁决安置楼层的高低属于其自由量范围内，法院无权进行审查。在此案中，当事人选择的是直接向法院起诉的方式来维护自己的合法权益，但由于行政行为不当并不属于法院的审查范围内，因而当事人目的根本无法得到实现。相反地，如果当事人当初选择的是向行政复议机关提出复议，那么复议机关就完全可能通过适当性审查解决自由裁量权行使的合理性问题，从而满足当事人的要求。即使当事人对复议决定不服，仍然可以向法院起诉，通过法院对复议决定的合法性审查，敦促行政复议机关履行纠正不当行政行为的职责。如此以来，当事人不同的选择竟然会产生截然不同的后果，而这种选择权恰恰又是法律所明确赋予的，这种局面不能不令人对现行立法有关复议与诉讼程序衔接关系设置的合理性产生怀疑。

二、我国行政复议与行政诉讼衔接的制度设计

(一)应严格限定行政复议前置适应的范围

所谓行政复议前置，即行政复议是提起行政诉讼的必经程序，是指行政相对人对具体行政行为不服的，必须先依法申请行政复议，对行政复议仍不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼的法律制度②。虽然实行行政复议有一定的合理性，如：1、实行行政复议有利于行政机关纠正自己的缺点和错误、有利于上级行政机关对下级行政机关的监督、检查义务便于行政职权的行使。2、将大量行政纠纷全部推之于法院法院将无力承担，行政复议在这方面起着“过滤的作用”，使那些真正有价值的纠纷由法院来承担。但笔者认为，鉴于我国目前行政复义案件居高不下的维持率和判决改变率，行政复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能不仅难以发挥，甚至还阻碍了当事人合法权益及时维护，因而必须减少目前单位立法所规定的行政复议前置情形，将复议前置引向那些真正能够发挥行政机关优势的事项中。具体构想如下：

第一，对《行政诉讼法》第37条第2款进行修改，取消“法规”可以设置复议前置程序的规定，将此项权力仅仅赋予全国人大及其常委会所制定的“法律”。如此以来，复议前置的范围有所缩减，作为相对人程序性权利的救济选择权将获得更为有效的保障。

第二，将复议前置模式限定于某些具有极强技术性、专业性的案件领域，以便充分发挥行政机关的专业和技术优势。这些行政争议大致包括：商标、专利、麻醉药品和精神药品管理、交通事故、环保、税务、海关、商检、外汇等。

第三，鉴于我国目前的行政诉讼仅仅局限于合法性审查，因而对于涉及行政行为合理性问题的案件应以复议前置为原则，避免因法院判决驳回诉讼请求而导致当事人无法获得行政救济。如果相对人因无法辩认而直接向法院起诉，法院有义务在案件受理之后的合理期限内以案件所涉性质(即合法性、合理性还是二者兼具)进行初步审查。一旦发现案件涉及例题性争议而法院无法进行审查时，应当告知相对人撤回起诉向行政复议机关提出复议。

(二)明确司法最终原则。

司法最终原则，亦称救济原则，是确定行政复议和行政诉讼关系的重要准则。行政复议活动虽然是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议不服的，除法律规定的例外情况外，都可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院审理后作出的终审判决为发生法律效力的最终决定③。为什么实行司法最终原则有其合理性：有利于保护当事人的合法权益;有利于对行政机关进行外部监督便于更好的依法行政;有利于实现司法的公正。

总之，行政复议与行政诉讼已成为社会救济的两种重要制度，进一步做好二者之间的衔接是维护当事人合法权益、维护社会稳定、健全法治、促进社会和谐的一项重要任务，因此我们应不断对二者之间的衔接关系进行完善与发展。