电力安全生产形势、差距和对策(续完)思维导图

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2023-03-06

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（2002年第6期）2 我国电力安全生产的差距和原因

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思维导图大纲

2.1.1 缺乏有效的社会制约机制

有效的社会制约机制是决定安全水平高低的最重要条件。这个机制是由多方面因素构成的，如图10所示。

图10 企业在安全管理方面受到的制约

在欧美发达国家，企业安全情况不好将面临：

(1) 法律：有清晰、明确严格的界限，越限必惩。

(2) 行政：政府部门的行政检查，违法必究。

(3) 舆论：人在社会中的价值水准高，影响大。

(4) 信誉：由于管理信誉降低，投资者和客户信心动摇，股票值下降。

(5) 银行：由于银行认为管理有问题，增加贷款条件和难度。

(6) 保险：由于法律规定必须为员工保险，所有保费提高。

(7) 工会：要求改善劳动条件和安全水平。

(8) 伤亡者：可能上诉法庭和要求高额赔偿。

在这样的社会制约机制中，一个企业的安全水平如果低，所面临的风险或受到的损失非常大。

2.1.2 企业内部的激励不足

由于社会制约机制未充分建立起来，企业的价值与社会的价值不统一，安全就是效益并没有充分体现。例如，安全上出了问题或发生人身事故，我们的许多企业尤其是小企业除了损失几万元钱，别的影响并不大。因此，只有在充分的外部制约下，企业内部的安全投入、组织管理、制度保证、人员培训才能得到落实，否则就无法生存；而在缺乏外部制约的情况下，企业内部的安全投入、组织管理、制度保证、人员培训就难以落实，安全得不到应有的重视和保障。

图11 企业的安全保证机制

企业对安全的重视程度，除了企业家的道德自律外，主要取决于外部制约作用的大小，如图11所示。如果外部制约力强，对搞好安全工作的激励也就相应增加，对安全机制的建立和执行的主动性也就增加，这些正是保障安全的决定因素，是政府或上级部门所不能替代的。

目前，在我国的社会制约机制中，尽管尚不成熟，但对大中型企业较为有效，而对于小型企业，所受到的外部制约机制主要来自政府方面的压力或上一级公司的压力，其它因素起到的作用较小，尤其是对于一些多种经济成分的小企业，制约力有限，电力行业中的小企业也如此。

2.1.3 企业的数量超过了政府的监管能力

由于我国处于市场经济的发展阶段，大大小小的企业数量惊人，社会其它制约机制尚未建立，仅有的政府监督也由于管理的幅度超过了监管能力，使大多数企业在安全管理上基本上不受到任何制约。更何况一些地方政府与企业之间有特殊关系，在立场上没有站在保护劳动者安全一边，对企业的监管成了监护，安全上存在的问题得不到纠正和改进。因此，在对企业的外部制约因素中，靠仅有的政府制约来解决目前的安全生产状况，成效有限且难以持久。

如电力行业由于减人增效，为了保证社会稳定，大量人员剥离后成立的三产性公司不计其数，管理层次增加，力度衰减，省一级电力公司已经感到力不从心。而发达国家的生产性企业一般都规模较大，企业总数量很少，也使得外部制约机制容易充分发挥作用，政府监督也相对容易得多。

2.2 法规制度

2.2.1 在法规制度的制订方面

(1) 发达国家法规制度的制定能够充分平衡各方面的利益，同时也容易被各方接受。而我国许多法律是由部门起草的，部门的倾向性与公平性存在矛盾，权威性下降。

(2) 发达国家法规制度的制定有严格的程序，少数人的意志难以左右。而我国领导意志影响较大，有利有弊：利是决策快，可以迅速发现和解决问题；弊是法规体系不完整，随意性大，对负面影响估计不充分，造成法规制度的时效性和权威性下降。

(3) 发达国家的法规制度不仅严谨，而且明确，易于执行。而我国缺乏层次分明、体系清晰的制度体系。电力行业制度建设常常采用“打补丁”的方式，一段时期内某类事故突出，则相应地下发一套针对该类事故的管理制度，最后造成制度虽然齐全，但相互重叠，体系不清，可操作性差。

2.2.2 在法规制度的执行方面

安全法规制度的执行差距较大，发达国家的法规制度不定则已，定了就一定要保证执行。日本东京电力公司是世界上公认管理水平非常高的企业，安全方面的法规制度并不比我们多，有的法规制度还是抄我们国家电力公司的，但执行起来却非常认真。

总之，法律、法规和制度方面的差距对安全的影响是巨大和深远的。

2.3 物质基础

2.3.1 由于生产力发展水平的制约，即便是相对较好的电力行业，自动化、机械化程度仍然很低，劳动生产率也有很大差距。大量国外可以由自动化、机械化完成的工作，我们要靠人来完成。因此，同样性质的事故，国外可能是以设备损坏为代价，而我们可能是以生命为代价。

2.3.2 由于劳动力相对便宜，企业从自身利益出发，在许多情况下，即便有条件也不愿意采用先进设备，例如电力建设，大量的人在相对危险的环境中工作，人身事故的概率也必然增加。国外一些大的电力公司可以做到1年不发生死人事故，而我们却很难做到。

2.3.3 从事危险行业的往往是简单劳动，也往往是竞争最激烈的市场，如电力建设中分包出去的一些施工任务，谁的成本低，谁就有竞争力。目前缺乏明确、具体和可操作性强的法律来统一门槛的高度，从而解决准入问题，不然出了事几万元就可以处理，风险成本很低。

2.4 管理实践

2.4.1 管理观念的差别

(1) “一不怕苦，二不怕死”与“以人为本”。将特殊情况下所鼓励的精神不加选择地弘扬，使得个人对危险的重视不以为然。如同样是消防演习，一个重视如何救火，一个重视如何逃生。

(2) “违章必究”与“清楚原因比什么都重要”。在欧美一些国家的电力企业，对人员失误造成的事故一般不予处罚，认为处罚政策会导致事故原因分析的失真。这和我们的国情有很大的差别。

(3) “强化管理”与“人总会有失误”。这两个不同的管理观念将导致管理手段的不同，在“人总会有失误”这种观念下，企业更重视如何采用技术手段来防止失误。反之，企业更重视如何采取组织手段来防止人的失误。

2.4.2 管理方法的差别

(1) 运动式管理与制度化管理。在我们国内，政府对企业、上级对下级经常采用的管理方式是会议、文件和检查，这种方式在法规制度不健全的情况下，能够起到一些作用，但在制度逐步健全的情况下，则效果越来越小，甚至会对制度化管理产生冲击。发达国家的电力企业在安全管理方式上基本不采用这种运动式的办法，有会议也是讨论哪条法规制度需要修改，有文件也是公布哪些规定作了调整，检查虽有，但很少。

(2) 组织领导与协调服务。电力行业与全国其它行业一样，长期以来形成的工作传统，把管理仅仅看成是领导，而服务意识很淡薄。国外一些电力企业，在对员工提要求的同时，也替员工考虑得很周到细致，例如发到员工手中的安全手册，完全是按照员工的工作内容编排的，深入浅出，一看就懂，充分考虑了员工的工作特点和接受能力等。

(3) 宣传教育与技能培训。中国电力企业对员工的安全教育往往是单向的，而国外电力公司强调的是技能培训。法国电力公司有十几个培训基地，全部是实际工作条件和环境，新职工是在身临其境的工作环境中接受培训，在掌握工作技能的同时，掌握相应的安全知识。

2.4.3 管理能力的差距

在电力行业中，中国的安全管理在世界电力工业中处于较好的水平，主要表现在以下几个方面：

(1) 电网安全方面。中国的电网结构和技术发展水平较发达国家虽有一定的差距，但通过加强管理，统一调度，十几年来没有发生大的电网事故。

(2) 设备安全方面。中国的电力设备事故在生产规模不断扩大的条件下，事故绝对次数逐年减少，某些设备运行可靠性指标接近和超过发达国家水平。

(3) 人身安全管理方面。目前虽有差距，但管理水平差距在逐渐减小。过去，不发生人身死亡事故的省电力公司几乎没有，但目前在设备状态、自动化、机械化水平与发达国家相差较大的条件下，2000年已有14个省电力公司做到不发生人身死亡事故。

2.5 人员素质

这种差距体现在两个方面，一是在同一企业不同工种之间的差距，二是同一工种在不同企业的差距。电力生产运行单位员工一般有较高的素质，安全意识也比较强；而在电力施工企业，一些技术要求不高的岗位，大量雇用民工和低素质员工，这些岗位往往收入比较低。一方面对自身的安全重视程度低，另一方面也不懂得如何去重视。按照马斯洛理论，对他们来说，往往维持基本的生活需求比安全的需求更迫切。在这种情况下，如果企业再放松安全教育，则问题更严重。

3 我国电力安全生产的对策和建议

3.1 重视物质基础的作用

社会经济的发展，是决定安全水平的基础条件。电力工业在生产领域是技术密集、资金密集性行业，尽管在国内与其它行业相比，物质基础相对较好，但与国外发达国家相比，自动化、机械化程度尚有一定差距。作业人员在危险场所时间越长，频繁程度越大，失误也就越多，发生事故的可能性也就越大。问题在于如何在现有经济技术水平下将事故控制在最小限度。

重视物质基础的作用，不等于否认人的作用。但不考虑现在的社会生产力水平、现有的物质基础条件的作用，就不能真实客观地反映出安全中出现的问题。

3.2 建立外部约束机制

作为一个企业，其内在动力是追求效益。为把安全工作做好，必须逐步建立外部制约机制。

(1) 提高企业对伤亡人员的赔偿标准。一方面加强了对劳动者权益的保护，另一方面促使企业对效益与安全投入(不仅仅是物质上的)之间的平衡重新进行审视和估计。

(2) 所有企业必须为劳动者提供工伤保险。安全管理越差，安全风险则越高，因而企业的付出也必然增加，想要减少付出，必须提高安全水平。

(3) 对事故制定公开曝光制度。国家电力公司在1996年实行死亡事故登报制度，包括企业法人代表姓名、简要过程等，坚持至今，有很好的效果。

(4) 加强工会组织的作用。

(5) 进一步制定和完善明确的、可操作性强的不同行业、不同企业的安全技术标准。

(6) 支持和培育中介组织，对企业提供专业性的服务。

总之，外部机制是决定一个企业，乃至一个社会安全水平的决定性因素。

3.3 完善管理制度

(1) 进一步完善制度。目前电力行业总体上说制度是基本健全的，但仍存在体系不清、随意性大的问题。需要通过一套如何建立制度的程序规定来保证规章制度的有效性和实用性。

(2) 在完善和清理企业规章制度的基础上，尽快完成由运动式管理向制度化管理的过渡，以实现“长治久安”的目标。

(3) 进一步提高自动化、机械化水平，减少和消除危险源，创造安全的工作环境；采用先进的自动控制设备，减少人员在危险场所工作的时间、人数和频度；积极采用技术防误措施，对人员的失误进行控制；通过加强采购管理和及时维护，提高设备的可靠性等。

3.4 提高员工素质

(1) “安全第一”和“以人为本”是现代企业安全工作的宗旨和应有的企业文化和企业道德，需向全体员工尤其是决策层灌输。

(2) 通过技能培训达到安全教育的目的。孤立地进行安全培训效果有限，必须结合工作模拟进行。应该有模拟真实现场的设备、设施，在实际训练中进行安全意识的养成教育。

3.5 处理好改革与安全的关系

电力体制改革将要打破现有的管理格局。其中首先是网厂分开，还有可能包括电网管理的分割。由于电网运行的特点，电网的安全运行依赖于电网的统一协调。中国能在电网结构、设备质量、自动化水平相对落后的条件下，保证十几年不发生电网稳定破坏事故，而美国这样一个条件优越的电网却频频发生大电网事故，很大程度上是管理体制不同带来的结果。美国的电网是分割管理的，发电与电网分别由不同的公司拥有，电网与电网之间也由不同的公司拥有，很难协调统一。因此建议在进行电力体制改革时，要特别重视可能会对电力安全带来的影响，处理好改革与安全的关系。

因此，如何处理好体制改革与安全管理，尤其与电网安全运行之间的关系，建议国家在制定电力体制改革方案时，予以充分考虑。

3.6 解决好现代企业制度下的安全管理关系

由于现代企业制度的管理方式是根据《公司法》建立的，权力分散、相互制约是现代企业制度的一个重要特点。过去“安全第一责任人”的责任制已不适应今后的发展方向。因此，对于企业来说，在管理上采取追究个人责任的办法也将出现一些问题。

因此，建议对一些法人治理结构完整的大型企业集团的安全管理问题进行专门研究，以适应今后发展的需要。

3.7 解决好影响电网安全的外部环境

目前，影响电网安全的外部环境一是偷盗问题，二是《森林法》与《电力设施保护条例》的冲突。关于偷盗线路塔材造成的电网停电事故日渐突出，考虑到电力的公用性，建议不要作为一般企业的财产损失对待，加大打击力度。另一问题是电网安全与《森林法》的冲突。由于电网的高压线路必须与周边的树木保持安全距离，否则就有可能引发短路事故，造成事故范围向电网内部延伸。而树木的生长常常进入线路的安全距离，这就需要进行一些必要的砍伐，从而引起电力和林业之间的纠纷。建议立法机构给予考虑，通过法律的制定和调整解决此类问题。

除人力不可抗拒的自然灾害外，通过我们的努力，所有事故都可以预防；任何隐患都可以控制。

这是要求管理者和员工必须坚定的信念，目的是要在设备、技术水平相对落后的条件下，充分发挥人的主观能动作用，面对现实，迎接挑战。(续完)

（收稿日期：2002-04-23)

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