国有企业职代会改革刍议思维导图

茶饭无心

2023-03-04

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改革

国有企业

参与

厂长

监督

决策

劳动法

理论研究

劳动争议

现有国有企业内部管理制度的模式为：厂长负责制、职工代表大会制度、企业基层党组织制度三者有机结合，即厂长在国有企业中对企业的物质文明和精神文明负全面责任，职工通过职代会行使民主管理和民主监督权力，企业基层党组织对国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。但是，近年来随着国有企业厂长的地位和权威不断加强，职工代表大会制（以下简称职代会）作为一个基本制度，其作用却在日益淡化，作为生产力诸因素之中具有能动性的劳动者在企业中的地位与宪法赋予的“国家主人翁”的地位之间有了相当的差距，民间流传“主人翁，主人空，主

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思维导图大纲

一、职代会存在的依据

（一）劳动者是生产力要素中最重要的要素。在市场经济社会中，与生产资料、劳动工具一样，劳动者属于生产力的要素，但生产资料和劳动工具只是生产力构成的物的要素，而劳动者是具有特殊能动性的活的要素，劳动对象和劳动资料在没有活的劳动的参与下，只不过是可能的生产力。依劳动创造价值的理论，劳动者的主体意识的发挥，主体积极性的高涨，必然对企业的效益产生重大的影响，尤其是科技的发展，劳动的智力因素不断提高，脑力劳动这种创造性思维活动在其十分复杂的运行过程中，所产生的效益和实际效益不象简单劳动那样取决于劳动时间，而更多地依赖劳动者的主观能动性。行为科学理论的兴起，正是基于这种现象的理性化认识。重视人的作用，使“个人的尊严和自由发展”，把“雇员从那种与人的尊严不相容的客体地位上升到必需的主体地位”，充分调动其积极性，协调资本与劳动的矛盾，“参与决定便是合适的办法”（注：f.x.bea等，《企业管理学》，复旦大学出版社，1996.第205页）。那么，国有企业的职代会也就成为“参与决定”的必然场所。

（三）无论是社会主义国家还是资本主义国家，民主原则都被认为是职工参与企业生产经营管理的理由。经济基础决定上层建筑，经济民主是政治民主的基础，企业是经济的细胞，企业民主就是经济民主的基础。民主原则要求一定集团的决策由多数人作出，职工参与企业的管理便有了政治上的意义。

基于上述理由，发达的资本主义国家为适应生产力发展的要求，缓和劳资矛盾，纷纷采用行为科学理论，以法律形式对职工参与企业管理作了强制性规定，甚至把职工参与制度的设立视为市场经济中企业进入市场的入场券（注：（日）奥岛孝康，《市场经济与职工参与》，《外国法译评》1994.2.第50 页），这种背景下，职工参与企业管理成为世界普遍现象。

就我国而言，生产力理论同样有效，国有企业在法律上是全民所有制企业，由国家代表全民行使所有权。因此，国家是企业的所有者主体。企业所有者的利益包括本企业职工的利益及所有者代表的国家利益，全民企业职工便同时身兼所有者和生产者的双重身份，可见职工的利益与企业经营效益之间的一损俱损、一荣俱荣的关系。企业的经济效益不仅决定国家和经营者的收入，也决定了职工作为生产者的收入。在我国，再就业机会的匮乏客观上使职工比西方国家的雇员更依赖于企业，企业兴旺，职工生活火红；企业不景气，职工生活首当其冲受到冲击，企业破产，大部分或全部职工下岗待业，如此的血肉联系使职工对企业的前途和命运的关注不亚于作为企业所有者代表的国家，更何况企业收入进入再分配环节与职工仍有关系。故此，国有企业特殊的多重利益结构决定了企业职工有参与企业管理的必要。再次，我国职工参与管理也是我国国体、政体所决定的，我国是人民民主专政的国家，职工是国家的主人，国家的重要任务之一就是维护劳动者在各方面的主人翁地位，包括政治、思想、文化、经济等方面，在企业管理中就是要维护职工参与企业管理的权利。职工参与亦是我国企业民主管理六十多年的经验总结，是自 1922年湖南安源萍乡煤矿工人参加工厂管理的最早尝试，经历了“三人团”（苏区）、“职工大会”（建国前解放区），建立起较为完善的职工代表大会制。可见，职代会制度在理论上和实务上都是一种不可舍弃的制度，淡化这种制度是背时而动，当务之急应当找出其缺陷并对之进行完善。

二、西方国家职工参与的基本形式及给我国的启示

（一）股东（大）会参与，也即职工持股参与，指工人通过购买股票或拥有股本成为本企业的股东，从而法定地取得了解本企业经营状态和参与企业管理的权利，这是近年来在西方发展很快的一种职工参与制度。美国的职工持股制度也叫esop（employee stock ownship plans）。采取职工持股的企业由1975年的1600家发展到至今的近1 万家（注：（美）k.y.芝柯等，“授权职工：是否为解决萌芽中危机的良策？”《经济译文》1996.3.第9页）；在日本，截止到1992年，在全部上市公司的2123家公司中有2011家实行这一制度，占上市公司的94.7％；在非上市公司中，以资本金在1亿日元以上，职工人数在100人以上的 4415家公司为调查对象，其中得到回答的991家公司中有273家公司（注：（日）奥岛孝康，《市场经济与职工参与》，《外国法译评》1994.2.第 49页）。据有关资料显示，我国各类的股份制企业3220家内部职工持股的有2751（注：张承耀，《现代企业制度原理》，中国铁道出版社，1994年，第96页）。

（二）经营参与，即职工通过监事会或董事会参与企业的经营决策和管理。具有典型意义的是在公司内部组织机构采取“二元制”即董事会和监事会制的德国，其职工参与通过监事会实现，不论是依公法还是私法成立的公司，都要服从职工参与企业经营法律的支配，任何拥有2000名以上职工的企业，都要设一个监事会，其中半数的席位要分给劳工代表；1000名员工的矿山企业，也有基本相同的规定；拥有500 名以上职工的企业，其职工代表占监事会人数的1／3至1／2（注：范健、张萱，“德国法中雇员与公司决策制度比较研究”《外国法译评》1996.3.第 56—58页）。奥地利的职工代表要在监事会占有1/3的席位，私有与公有企业，一律如此。法国则通过董事会实行职工参与，法国所有依1982年2月11日法案实行国有化的企业都采取国有公司形式，并依三分制原则组成各部门，董事会的席位在消费者、职员以及国家的各类代表中平均分配，职工代表由职工无记名投票选出（注：华民，《透过流行看趋势-世界主要国家国有企业概览》，上海译文出版社1994年版，第80页）。

劳资协议机构的参与，在美国称劳资委员会，是美国传统的工人参与管理活动的形式。它实际上只是一种咨询机构。设立的目标是帮助改善工人的工作条件，提高职工的生产积极性，促进企业经营效率及生产效率的提高，但多限于社会参与决定，而无经济参与决策权。其缺陷有：全美的劳资协议机构并没有法制化，靠公司章程规定，这也正是美国劳资委员会数量不算少，但得到的评价却不太高的原因。在经济不景气时才受到重视，一旦经济转向正常，该制度的发展便停滞不前。长期以来随经济形势的张驰而曲折发展，时起时落，即使在二战时期，全美也只有5000多家企业建立了劳资委员会，而且真正在解决与生产经营有关问题方面发挥作用，也即享有经济参与决策权的仅占十分之一左右（注：参见：蒋一苇、黄绍辉，《企业民主管理的理论与实践》，中国劳动出版社1991版，第38 页）。因此，美国的劳资委员会并没有解决美国职工的参与问题，在本世纪70年代美国经济跌入低谷时，不得不寻求一种新的解决劳资关系的途径-职工持股制度。日本的劳资协议机构叫劳资协会，它是公司提案的一个场所，但与美国不同的是，日本有传统的人本管理思想，其企业经营管理过程奉行凛议制（注：蒋一苇、黄绍辉将凛议制的内容归纳为三点：一是自下而上地对经营上的重大问题提出建议，然后作出决定；二是在研究这些建议时，凡与职务有关的人员都要参加；三是提出建议时要按规定的书面格式与正式程序来整理记录和签字，以示严肃认真和受到重视。参见蒋一苇、黄绍辉编《企业民主管理的理论与实践》，中国劳动出版社， 1991版，第245—246页）和集团主义企管精神，经营者的民主参与意识较强，因而这一制度在日本效果较美国好。

各国的职工参与制度给我们以下启示：第一，各国均依本国的国情、法律文化背景设置本国的职工参与模式；第二，三种模式的目的均在于使职工参与企业事务，培养职工与企业命运一体化的精神，激发职工的生产积极性；第三，各国只有给予职工有效的经济决策参与时，职工参与的机制才能显示出其威力，也只有强有力的完备的立法对职工参与加以规范时，职工参与才能普遍、健康、持续发展。中国设立职工参与制时，没有必要全盘照搬国外的某一模式，我国职代会历史悠久，立法上将其定位为职工民主管理和民主监督的机构，国有企业已普遍设立，并广为社会和职工所接受，是一种具有中国特色的职工参与制，为中国职工参与作出了重要的贡献。面对我国职代会功能的弱化，我国应切实赋予职代会以经济参与决策权力和民主监督权力，同时在立法上改善职代会的运行机制，使职代会在新的时期仍能成为国有企业职工民主管理与民主监督的场所。

三、我国职代会法律制度的若干缺陷及完善

重新审视职代会制度时，应当根据国有企业的具体情况，使职工既可以参与企业管理与民主监督，又不妨碍厂长的正常生产决策，各个机构能各司其职，各负其责，形成高效的、富有活力的内部管理系统。

（一）职代会的生产经营决策权

我们认为职代会的完善可采取下述措施：第一，拓宽职代会对生产经营领域的参与，增加职代会对企业合并、分立、组织形式变更及破产等重大生产经营决策的参与；第二，增加职代会的参与力度，可以考虑赋予职代会某些重大生产经营决策的审议决定权，增加职工对厂长的擅权行为的制约能力。该制约模式为：厂长提出的决策方案交职代会审议，职代会与厂长意见分歧时，厂长依职代会意见修改或交国有资产代表裁决，由国有资产代表行使终局裁决权。当然，职代会可行使审议决定权的事宜不可太多太细，否则易生厂长工作被动和决策效率低下之弊端，范围仅限于上述重大生产经营事项。

（二）职代会的监督权

在公司制中，股东会、董事会、监事会互相制约，形成一套相互制衡又高效率的运行机制。国有企业既有来自企业外部的上级主管部门的监督，也有来自于企业内部职代会的监督，还有专司监督之职的企业中共基层党组织。于外部监督而言，由于国有企业所有者的代表为各行政机关，但行政机关为数众多，是中央，还是各省、市政府？哪一个部门代表呢？实务中这个问题常被提出，这就是产权不明晰。即使产权代表明了，但该代表非收益者，往往与企业之间缺少切身利益关系，无切身利益的驱动为其履行职责的惰性提供了土壤。而专司监督之责的企业中共基层党组织，也仅是“对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”（注：《全民所有制工业企业法（试行）》第8条），至于党组织通过何种程序，可采取何种措施进行监督，《企业法》只字未提，如此缺乏具体操作性的规范使企业党组织的监督走向了两个极端：一是无法监督；二是在企业中形成两个中心（厂长与书记），解决两个中心的结果是厂长兼任书记，生产经营决策和指挥机关与监督机关合二为一，丧失了监督的作用。《企业法》虽也对职代会的监督作了规定，但是也仅在于职代会对厂长等企业领导的评议，该评议权同样缺乏操作性。可见来自企业外部的监督无法与所有者的监督相匹敌，来自企业内部的监督力量微弱，厂长在许多领域内可以拥权自重，甚至有“厂长负责制成了厂长所有制”之说，厂长厂外设厂，帐外设帐，国有企业可以是微，甚至一天天亏损下去，个人的荷包却一天天胀起来，按劳分配成了按“胆”分配，加强对厂长的监督应成为国有企业的当务之急。

（三）职代会制度的立法技术

从立法技术角度看，法律规范必须具有两个要素：行为模式及法律后果。行为模式规定了主体的权利和义务，而法律后果则是主体履行义务的奖励和违反义务的制裁。尽管法律本身的强制性和权威性为法律规范的行为模式提供了前提和条件，但行为模式的实现却还要取决于违反法律规范的行为应承担什么样的法律责任，以及可资解决的途径。而《企业法》中厂长对职代会所负的无约束力的义务条款，如职代会对厂长提出的重要规章制度方案行使否决权，厂长对此置之不理，将该方案公布实施，职代会对此无能为力；厂长违反法律规定，封锁重大生产经营决策信息，厂长应负何种法律责任？以何种途径追究？《企业法》仅在第62条涉及职工权益的保护：“企业领导干部滥用职权，侵犯职工合法权益，情节严重的，由政府主管部门给予行政处分，滥用职权，假公济私，对职工实行报复陷害的，依刑法追究刑事责任”。该条只对职工合法权益受侵害时给予保护，但却没有给予职工合法民主管理和监督权力受侵害时提供保护，而且该条的保护具有浓厚的行政色彩。为保护职代会履行民主管理和监督的职能，必须明确规定厂长侵犯职代会职权时，职代会的直接司法救济途径和措施，厂长本人相应承担的法律责任，以保障职代会职权的落实，使职代会成为实实在在的职工参与民主管理和监督的机构。

李伯侨林碧艳