复旦大学中国经济研究中心傅勇：土地出让金新政的政府治理蕴涵思维导图

南归

2023-03-02

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如果土地出让金新政真的得以大面积实施，那么将对调控房地产市场的非理性繁荣起到釜底抽薪式的治本功效；并且，从更宽广的视角来看，沿着这一适度集权方向推进的政府治理层面上的改革，是弥补我国分权体制下许多体制不足的必要配套举措。

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首先来看对房地产市场调控的意义。中央针对地方政府的政策发生了明显转变，即让房地产市场繁荣的受益者承担宏观调控的成本。

回顾2005年的调控，对地方政府的要求多为框架性条款，措施的语焉不详在很大程度上解释了调控的无果而终。而此次调控最大的特色就是，直接给地方政府开出了数字化的任务单：90平方米以下套型必须占总面积的70％以上；中低价位、中小套型、廉租房的土地供应，占居住房用地供应总量的70％以上；拆迁规模不能高于2005年……

现在，基本证实的土地出让金政策进一步表明，上述要求还不是地方政府需要承担的全部成本。长期以来，土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，属预算外收入。在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40％，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60％以上。这给地方政府的财政收支留下了巨大的操作空间，并有利于地方和房地产开发商形成攻守同盟。同时，中央和社会公众被“边缘化”，对房地产市场任何有价值的具体细节不得而知，不可避免地处于信息劣势。

现有信息显示，相关政策可能从三大方面作出调整：一是把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以扩大向其他地区比如中西部省份的转移支付力度；二是在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金，避免“寅吃卯粮”；三是增大征地拆迁补偿和农民社会保障。

我们似乎可以有这样的理性预期：如果房屋供给结构的硬性要求得到严格执行，而地方政府又必须与中央共享土地出让的收益，那么，一方面，地方政府从推动房地产市场过度繁荣中所得到的好处将大大降低，其推波助澜的积极性也将随之下降；另一方面，中央分享土地出让金的前提是要规范土地价格的核算，这意味着地方政府和房地产开发商所构建的土地成本的黑箱将被打开，而信息的透明化是一个理性的房地产市场的必要前提。

其次，在集中统筹使用土地出让金这一案例上所透露出的适度集权趋势，将成为我国现行财政分权体制的重要补充。

从地方政府财政独立性的角度，我国中央和地方分权的程度超过了大多数联邦制国家，是世界上分权最为彻底的国家之一。这种财政的激励促进着地方政府发展辖区经济的积极性，成为中国经济增长奇迹在体制上的重要缔造者。与此同时，地方政府过度关心GDP指标正在带来越来越多的问题。地方政府为了招商引资并凸显政绩，大兴基础设施，而降低对一些基本公共物品的提供，地区之间的不平衡仍处在高位的上升通道之中。这些问题意味着，在通过向地方政府分权以推动经济增长的同时，还需要在一些方面适度辅以集权。

在减少由分权所带来的成本方面，中央集中使用部分土地出让金开创了一个平衡区域发展和兼顾弱势人群利益的良好动向。

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