首先，建筑市场实施资质准入，有施工能力并不等于有施工资格
从组织、安排施工的能力上来讲，具有施工总承包资质的企业完全可以胜任专业分包作业。但是，建筑活动及建筑物涉及公共安全和公共利益，我国对建筑活动进行严格的监督管理，内容之一就是设置建筑业的准入条件，即对建筑从业人员和建筑企业的从业资格进行管理。《建筑法》第十三条规定，从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。
因此，施工能力和施工资格是两个完全不同的概念，仅有施工能力而不具备施工资质，同样不能承接建设工程。实践中，大量并不具备施工资质的实际施工人实际完成了合格的建筑工程，但其从事的建筑活动仍被评价为违法行为即是这个道理。
其次，施工资质实施分类管理，总承包资质并非“一卡通”
《建筑业企业资质标准》（建市[2014]159号）总则部分第一条“资质分类”规定：建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和施工劳务三个序列。其中施工总承包序列设有12 个类别，一般分为4 个等级（特级、一级、二级、三级）；专业承包序列设有36 个类别，一般分为3 个等级（一级、二级、三级）；施工劳务序列不分类别和等级。各个序列、类别和等级的资质对应可承接的工程范围均有不同。
《标准》第三条“业务范围”规定：施工总承包工程应由取得相应施工总承包资质的企业承担。取得施工总承包资质的企业可以对所承接的施工总承包工程内各专业工程全部自行施工，也可以将专业工程依法进行分包。对设有资质的专业工程进行分包时，应分包给具有相应专业承包资质的企业。施工总承包企业将劳务作业分包时，应分包给具有施工劳务资质的企业。从本条可以看出，总包资质企业施工专业工程存在一个必要前提，即事先承接施工总承包工程。
资质覆盖的管理规定业已失效。建设部《关于印发<建筑业企业资质管理规定实施意见>的通知》（建市〔2007〕241号，已失效）第七条规定，取得施工总承包资质的企业，不再申请总承包资质覆盖范围内的各专业承包类别资质，即可承揽专业承包工程。但该实施意见已经被住房和城乡建设部2015年1月31日发布的关于印发《建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见》的通知废止。从现行的资质标准及相关政策文件中，我们无法看出资质覆盖（总包资质覆盖专业承包资质、劳务分包资质；专业承包）精神的承继。反之，江苏省住建厅于2018年10月30日发布的《关于调整部分建筑业企业资质承包工程范围的试行办法》（征求意见稿）第二条第（二）款规定，具有建筑工程施工总承包资质的企业，未取得上述专业承包资质的，不得承接其他施工总承包企业依法分包的专业工程或者建设单位依法发包的专业工程。可以印证，实践中住房城乡建设部门已经不再认可资质覆盖。
综上，发包单位应当根据工程标的选择具备相应资质的施工企业。总承包资质和专业承包资质不存在覆盖关系，只拥有施工总承包资质的企业不能承揽设有相应资质的专业工程，否则属于违法行为。
