两会期间,全国人大代表、陕西省高级人民法院副院长黄河教授提交了 关于修改与完善《土地管理法》的议案 ,建议对该法进行修改,将建设用地土地出让金统一收至中央财政,明确该部分财政收入的使用时间(本届政府不应现收现支)和具体用途(专款用于土地开发与耕地保护)。
现行的《土地管理法》第五十五条规定： 新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发。 黄河代表认为,将70%的土地出让金留给地方财政,会使地方政府基于自利动机而视出让土地为最重要的财政收入来源,为了保有和扩大这一财源,想方设法规避甚至违反《土地管理法》的规定,超越权限审批农用地转用及征收手续。
黄河代表的议案直击问题的要害。国务院发展研究中心发布的一份调查报告指出： 在一些地方政府,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。 报告甚至明确指出, 发达地区的地方财政成为名副其实的‘土地财政’。
百分之七十留给有关地方人民政府 的法律规定,成为地方政府出让土地的强劲动力,而政府对GDP增长的追求,从来都是狂热的。由此导致了三个不良后果。
第一,地方政府为了增加收入,不惜违法征用土地,导致土地征用中的违法现象和权利寻租现象屡屡发生。据国土资源部介绍,2002年,全国发现土地违法行为14.02万件,立案查处11.13万件;2003年,全国共发现各类土地违法行为17.8万件,立案查处12.8万件;2004年,立案查处土地违法案件8.5万多件。
与此同时,由于违法征地引发的群体性事件也相当严重。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组调研发现,农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点,是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。
第二,地方政府为了让土地转让中获取更多收入,通过各种手段人为抬高土地出让价格,间接推动了房价的上涨,长此以往,必然造成房地产泡沫,为整个经济埋下重大隐患。而且,地方政府又是稳定房价的主体,在利益的驱使之下,它们很难真心为稳定房价出力。
第三,导致耕地面积大幅减少,威胁我国粮食安全。近年来,我国耕地被占用的速度非常快,已经从1996年的19.51亿亩减少到2004年的18.37亿亩(其中15.6亿亩到16亿亩用于粮食生产),8年间平均每年减少1425万亩。现在,我国人均耕地仅为1.41亩,只有世界人均水平的40%。 耕地面积的急剧减少,将威胁到我国的粮食安全。这引起中央领导的高度重视。胡锦涛总书记强调： 要实行最严格的耕地保护制度。 温家宝总理指出： 近几年基本农田被大量占用,必须实行特殊的保护,这是当前最急迫、最重要的任务。 保护耕地,就是保护农业综合生产能力,就是保障国家粮食安全。
尽管国家采取了多种措施,但是,与土地出让有关的违法现象依然屡禁不止,因为 百分之七十留给有关地方人民政府 的这块大蛋糕太诱人了。尽管法律规定这 百分之七十 都专项用于耕地开发,但是,仅仅有这样一个原则性规定,对地方政府几乎没有任何约束力。
黄河代表的建议,可以彻底解决这个问题。一方面,将建设用地土地出让金统一收至中央财政。另一方面,明确该部分财政收入本届政府不能现收现支,就去掉了地方政府盲目出让土地的利益动力。这样,不仅可以更好地落实基本农田保护这一基本制度,加强耕地保护,也可以将地方政府从对土地出让的狂热中解脱出来,转而以科学的发展观,规划本地经济的发展。同时也可以解决房价虚高问题,促使房地产业的健康发展,可谓一举多得。
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