案情介绍：我市新发镇某某村村委会于 2002年 11月份，将村集体所有三宗耕地约 161亩转让给本村一村民长期使用。双方签订了《土地转让协议书》，其中第四条双方约定“甲方（新发镇村委会）准许乙方（村民王某某）转让或顶账此土地，如出现国家用地或搞其他公益事业用地时，所包赔的各种补偿费地上附着物及土地补偿费和安置费全部归乙方所得”。
土地转让后，土地并未改变用途，仍由该村村民耕种。后经举报，由我监察大队立案，但在处理方面感到很难，具体难点在：1．集体土地使用权转让给本经济组织成员，在土地未发生用途改变的情况下，是否可以认定为非法转让行为？2．《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”对未改变土地用途是否也适用该条款？3．这类土地转让行为是否属于《土地承包法》调整的范畴，是不是一起农村土地承包经营权争议案件？4．对这类案件应由国土资源管理部门处理，还是由农业管理部门处理？5．处理的依据是什么？
答：按我国《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地有两种所有制形式，一是全民所有，二是集体所有。但该《协议书》第四条规定在国家征收土地时，土地补偿费和安置费也属于乙方所有，显然，乙方实际上成了土地所有者，虽然国家征收土地的行为不一定发生，但这也是违反国家关于土地的根本政策的。按照《合同法》的有关规定，凡违反国家政策的合同属于违法合同，而违法合同就是无效合同，无效合同没有法律约束力。因此，该《协议书》属于无效合同。但《合同法》又规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
《土地管理法》第十五条规定，农民集体所有的土地可以由其他单位和个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。应当鼓励农民集体组织实行土地承包。
土地权属问题属于国土资源管理部门的本职工作。为了落实中央提出的建设和谐社会的要求，由于国家尚未征收该土地，土地转让还没有成为事实，建议你局通知你市新发镇某某村村委会和王某某，请他们按照《土地管理法》第十五条的规定和土地承包经营的规定，将《协议书》修改成土地承包协议，并按新的协议执行。
