造成破产债务清偿率低的原因， 笔者认为主要有以下几点：
一是破产企业原经营管理不善，使得企业资产大量流失，导致可供清偿债务的破产财产所剩无几。
二是破产企业的资产在破产期间因管理不力、评估不公等原因而大量流失，导致清偿债务的能力下降。
三是职工安置费用来源于破产财产，几乎占空了破产财产，导致其它债权无法清偿或不能得到充分清偿。
四是破产费用过高。武汉市青山区某造船厂的破产费用为78.9万元，占其破产时帐面资产的9.5%。该市某棉纺厂破产时帐面资产为7456万元，破产费用却高达490万元，占其资产的6.57%。破产费用过高而且缺乏有效监督，严重影响了债权人权益。(注：唐向文：《国有企业破产问题与银行对策——兼论国有企业破产的立法建议》，《农村金融研究》1996年第5期。 )
五是地方保护主义的存在，严重危害了债权人利益。前两年，某大城市的一个破产欺诈案件颇具典型意义。该大城市的百货批发站长期以来经营不善，严重亏损，资不抵债，早就到了不能清偿到期债务的地步。该企业将价值2313万元的剩余财产的95%即2217万元抽出去另行注册一家新的企业。新企业的全部营业场所、设备、工作人员均出自老企业，老企业变成了一个空壳子。半年之后便以经过变更之后的老企业(只剩下5 %的财产)在当地中级人民法院申请破产，这起抽逃资金的破产欺诈案，不仅经过该市人民政府商业委员会、市工商局和市国有资产管理局的批准认可，更为严重的是得到了当地中级人民法院的支持。(注：曹思源：《破产立法在中国的发展》，《学术研究》1996年第4期。 )如不是最高人民法院即时予以纠正，所有债权人的利益都将得不到保护。
六是破产企业的债权清收不力，在破产企业的资产构成中，债权可占相当大的一部分，有的企业也往往因大量的债权回收不了而使企业资金周转不灵、经营不善而导致破产。而在破产案件的审理中，破产企业的债权往往大部分收不回来或根本无法回收。原因主要有三：一是帐面债权多，实际有效债权少。不少企业的领导和经营人员缺乏必要的法律意识，不少债权不及时催讨，致使超过诉讼时效，丧失法律的保护，更有的连一纸合同、一张欠据都没有，使得清收债权没有依据。二是破产案件工作量大，破产企业的债务人往往人数众多，分散的地域又广，受时间、财力的影响，很难一催讨到位。三是主观上重视不够。特别是破产企业认为即使债权清收回来，自己也得不到，何须白费力气，导致催要债权的积极性不高。更有甚者，有的企业的经营人员在经营中原本就有违法行为，害怕追讨追出问题来，于己不利，所以也不愿追讨债权。
如何解决破产债务清偿率低这个问题，直接关系到破产立法的宗旨能否从根本上得以实现，也是新的破产立法首先要解决的问题。笔者认为，只要在破产立法和相关法律中完善一些制度，就能有效地改变这种现象。
一、完善破产管理人制度破产程序是对破产债务人财产的概括的执行程序，只有加强对破产财产的管理，才能实现对债权人利益的全面保护，所以破产程序进行的首要问题就是要建立高效、精干的破产管理人制度。(注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。)破产管理人是指根据破产法的规定，由法院(或法定权力机关)指定或债权人会议选任，对破产债务人的财产实施占有、清理、估价、变卖和分配的人或机构。我国目前的破产法中称之为清算组成清算组织。《中华人民共和国企业破产法》(试行)第24条：“人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要的民事活动。”“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门或专业人员中指定，清算组可以聘任必要的工作人员。”《中华人民共和国民事诉讼法》第201条也作了相似的规定。由此可见， 目前我国破产立法中破产管理人也就是清算组或清算组织，但由于目前立法中对清算组(或清算组织)的法律地位、权利义务和法律监督都没有作出明确的规定，严重影响了其有效行使对破产财产进行保管、清理、估价、变卖或分配的职能，特别是缺乏对清算组的法律监督，受地方保护主义的影响，往往不能公正执行其职责，使破产财产流失(或灭失)，以致损害债权人利益。
笔者认为，在破产立法中应对破产管理人作如下法律规定：
第一，统一使用“破产管理人”这一法律术语，使其在行使清算职能时与公司清算人员相区分，同时也更能贴切地反映破产程序中清算人员的性质和职权。
第三，破产管理人的选用。我国现行的破产法在破产管理人的选用上存在着众多的弊端。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉若干问题的意见》第50条规定：“成立清算组以前，人民法院商同同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定清算组成员。”在实践中，这些人员的工作大多是消极的，因为他们虽为清算组成员，却有各自的本职工作，当其在清算组的工作与其所在单位的工作发生冲突时，不可能苛求他放弃本职工作，因为他们的切身利益(职务升迁、工资待遇等)都由其所在单位决定。而且有的部门从部门保护主义出发，不愿让本单位的骨干力量派出，更多的是让本单位不能独挡一面的比较清闲的人员派出参加清算组，这势必影响清算组的工作效力，尤其是让破产企业的主管部门派员参加清算组，使得破产案件的审理蒙上一层保护债务人的阴影。(注：刘建华：《论我国破产管理人制度的完善》，《审判研究》1998年第5期。 )更何况这样的清算组也不能如前文所说的那样承担赔偿责任。所以，在破产立法中应将上述的规定删除，将选任破产管理人的权力交给法院，由他们根据案件的具体情况，从律师、注册会计师、公证员、企业管理人员、银行家、拍卖师、政府官员以及其他适合担任破产管理人的人员中选任。(注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。)破产管理人可以是自然人，也可以是法人。
第四，破产管理人执行职务的报酬。由于我国现行破产法中的破产管理人(清算组成员)都有其相应的岗位，并有固定的工资收入，所以没有对破产管理人执行职务的报酬加以规定。原则上破产管理人的报酬由法院加以确定，在德国、日本、韩国以及我国台湾地区的破产法中都是这样规定的。由法院依据破产案件的规模、复杂程度、破产管理人任职时间的长短、清算事务的劳动强度等具体因素决定。(注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。)具体的可以比照诉讼费收费标准以及资产评估、拍卖等人员的日常收入等因素来确定具体的报酬标准。只有完善了破产管理人制度，才能使破产管理人在行使职权时有法可依，对其进行法律监督时做到违法必究，使他们在行使职权时真正做到依法、公平、公正，切实保护债权人的合法权益。
第五，完善追加分配制度破产财产最后分配完毕或者破产程序终结，又发现可供分配的破产财产时，经法院许可而实行的补充分配，称为追加分配。这在我国现行的破产法中也有相应规定。如企业破产法(试行)第40条规定：“破产企业有本法第35条所列行为之一，自破产程序终结之日起一年内被查出的，由人民法院追回财产，依照本法第37条的规定清偿。”同法第35条规定了法定的破产无效行为，第37条规定了破产财产分配方案的备制分配顺序和公平原则。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉若干问题的意见》第73条规定：“破产程序终结后发现的破产企业的财产请求权，由破产企业的上级主管部门行使。追回的财产，由人民法院依照企业破产法第37条的规定清偿。如财产较少，人民法院认为无再行分配的必要，可归破产企业的上级主管部门。”这些法律规定，不但在可供追加分配的财产“限定”方面，适用范围过于狭窄，而且也没有真正体现追加分配的实质。规定破产企业的财产请求权由破产企业的上级主管部门行使，则显然排斥了破产债权人等其它利害关系人的请求权人地位。迫加分配实际上是为破产债权人的利益所为，破产债权人当然应当有权请求人民法院追回财产，实施追加分配;与破产债权人有同一或者优先地位的其它请求权人，亦同样如此。(注：邹海林：《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版。)在实践中，破产财产最后分配完毕后，足以导致实施追加分配的原因众多，可供追加分配的财产种类也很多，并不以破产债务人为破产无效行为所转让的财产为限。笔者认为，下列财产也可作为可供追加分配的财产：(1)对于有异议或者涉讼未决的债权， 在破产分配时提存的分配额，于破产最后分配或者破产程序终结后，债权人败诉或者部分败诉的，已提存的分配额或者多于债权受偿的余额;(2 )因为破产管理人的错误等原因，支付了不应支付的款项或者承认的权利，应当回归于破产财产，实施追加分配;(3 )破产财产在破产最后分配实施前仍然不能收取的，或者不能变现又无法实物分配给债权人的，(如特种产品的流水线)在破产最后分配或者破产程序终结后进行分配的;(4 )对于有异议的或者涉讼未决的破产债务人的对物的所有权(含土地使用权和无形资产等)在破产最后分配或者破产程序终结后，债务人胜诉或者部分胜诉的，此财产应予收回参加追加分配;(5 )因时间原因或其它客观原因暂时无法清收的债务人的债权和债务人的债务人(指破产债务人对其享有债权的人)因受偿还能力所限允诺延期给付的债权在破产财产最后分配或者破产程序终结后清收回来的，也应实施追加分配;(6 )因其他原因开始未被发现，应用于破产分配的财产，于破产最后分配或者破产程序终结后被发现的，也应实施追加分配。此外，现行破产法对实施追加分配的期间限制(即破产程序终结后一年内)也过于机械，应扩展为两年，与民事诉讼法关于债权保护的诉讼时效的期限相一致，以维护立法上的统一性。同时对本文所提到的可追加分配的财产的第(1)、(4)、(5)条则不应受此期间的限制。新的破产法只有对可供追加分配的财产的范围以及破产企业的财产请求权人的范围作出相应的规定，才能在最大限度上保护请求权人的合法权益。
第七，建立审判监督机制破产案件的审理，无论是适用企业破产法(试行)，还是适用民事诉讼法中的破产还债程序，与其它案件相比都有以下三个共同特点：(1)破产案件由破产企业所在地人民法院管辖;(2)破产案件的当事人不特定，所有的破产企业的债权人及其债务人都可能成为破产案件的当事人，且当事人往往分布在全国各地;(3 )破产案件是一审终结(或称—裁终结)。破产案件的三个特点说明，债权人利益如要得到充分保护，就特别需要受理法院能超越地域偏见，公平地审理和裁决。笔者认为，要解决破产案件审理中的地方保护主义问题，只要在破产案件审理的审判监督机制上略加完善即可，即变一审终结为二审终结，当事人对一审裁定不服可以提出上诉，前文所提到的那个大城市的中级人民法院的做法因最高人民法院的干预而得以纠正，已充分说明了上级人民法院对下级人民法院在审理破产案件时实施监督的有效性，也可作为笔者的“二审终结”设想的佐证。不过，因为破产案件的特殊性，对当事人能否提出上诉或在什么情况下可以上诉，还应作出相应的规定。笔者设想，如果破产管理人(或称清算组)提出的分配方案在债权人会议上得以通过，法院以此分配方案作出裁决的，不得上诉，如果分配方案未能得到债权人会议通过，而法院作出裁决的，当事人则可以提出上诉。但债权人的上诉必须符合一定的条件，即提起上诉的债权人的人数必须超过半数或者其所代表的债权额超过半数。当事人提起上诉，需对其主张提供证据，上级法院在审理时只需对破产案件的程序是否合法，以及当事人提出异议的部分和提供的证据所涉及的事实部分作必要的核查后，即可作出裁决，而不需要对破产案件的全部进行复审。以上只是笔者结合如何充分保护债权人利益对破产立法的一些粗浅看法。笔者相信，随着破产立法的逐步完善，并辅之以相关法规，债权人的利益将得到更为充分的保护，也将最终真正地体现破产法的立法宗旨和立法意义。
U633687664
U582679646
