论破产重整程序制度的改革与完善思维导图

所谓永远

2023-02-23

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破产　重整程序　制度　改革　完善

破产法

重整程序

破产重整是破产预防程序体系中的一个组成部分，我国破产法称之为“整顿”，并将破产整顿程序置于和解程序之中。破产重整系指经由利害关系人的申请，在审判机关的主持和利害关系人的参与下，对具有重整原因和重整能力的债务人进行生产经营上的整顿和债权债务关系上的清理，以期摆脱财务困境，重获经营能力的特殊法律程序。其基本特征有四个：一是启动的私权化，重整程序只有经利害关系人的申请才能开始，法院不依职权主义发动重整程序。二是过程的公权化，重整程序之任何破产程序都更多地贯彻国家干预主义原则。三是程序的优位化，包括民事诉讼在内的

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思维导图大纲

一、破产重整制度产生的历史必然性

（一）破产重整制度产生和发展受制于两大因素的作用从历史上考察破产重整制度乃萌生于19、20世纪之交，并在20世纪30年代得到发展。主要地看，破产重整制度的产生和发展仍受制于两大因素的作用：一是经济因素，另一是制度因素。

2、制度因素。人们对破产和解制度种种弊端的逐渐认同，乃是破产重整制度得以产生的制度性因素。预防破产、保存企业既然已成为现代破产法的首要价值目标，以清算为本体的传统破产法遂面临着吐故纳新的变革任务。和解制度的产生多少缓解了传统破产法的硬直性和片面性，标志着破产立法的救济本位由债权人利益向债务人利益的进一步倾斜。

（二）和解制度的产生加速了重整制度的建立

破产和解制度的建立，其目的是防止经济组织的解体与倒闭，解决工人失业，最终与债权人会议达成和解协议，并确保和解协议的履行。

我国现行的国有企业破产法的和解制度，是由和解与整顿两部分组成。所谓和解，是指人民法院受理债权人提出的破产申请后三个月内，债务人的上级主管部门申请制度，经债务人与债权人会议就和解协议达成一致，由人民法院裁定认可而中止破产程序的制度。所谓整顿，是指债务人同债权人会议达成和解协议生效后，由债务人的上级主管部门负责主持并采取措施，力求使濒临破产的债务人复苏并能够执行和解协议的制度。

此外，和解与整顿的结合，使得政府部门对于债务人的整顿，以合法的途径参与到法院的审判程序之中，政府行政部门的积极参与成为和解能否成功的决定因素，这明显带有政府干预的色彩，不符合变化了的现代社会主义市场经济新的要求。在这一点上，《深圳经济特区企业破产条例》有着显著的不同，该《条例》在规定的和解程序中，加入了由法院指定和解监督组行使相应监督职权方面的内容，使和解与整顿分开，代之整顿的是对法院负责的和解监督组织。这不但在立法上是一大进步，而且在实践上也有很强的可操作性。

但是，和解制度在实现防破目标上所存在的固有障碍，随着时间的推移逐渐明晰化和尖锐化。正是这些障碍，促成了重整制度的迅速产生，塑造了重整制度的基本内容。

1、关系调整的局部性，导致预防破产的目的难以达到。一般情况下，导致企业陷于财务困境的主要原因是企业的经营管理不善，破产和解对于企业的内部关系表现出无能为力，它只能就企业的外部债权债务关系进行调整，债务人能否有效地利用这个重整的时间和机会，则取决于企业内部的协调。

2、担保债权的优越性，使得和解目的经常落空。和解的目的之一是为了企业的东山再起，但是民法上存在的“物权优于债权”的原则，则有力地妨碍着和解目的的实现。

3、程序价值的单一化，导致对社会利益的难以顾及。和解协议直接体现的是债权人的团体利益。

4、和解措施的表象化，难以综合社会各方力量挽救困难企业。和解协议能否履行，预防破产的目的能否达到，法院、债权人、以及其他利害关系人均只能消极等待，而缺乏积极干预的权利。

破产重整制度的产生，有其内在的历史必然性。因为破产和解的程序使命，只是在于债权人的谅解和让步的前提下，中止破产程序的进行，使债务人一方面缓解了部分债务负担，另一方面为重振经营赢得了时间。但是，现代社会经济发展的情势表明，仅依靠破产和解，许多债务人仍然无法清理内外关系和提高生产经营能力，使得债务人陷于经济困境的诸多主客观因素，并不能因破产和解而得以消除或者杜绝。因此，许多经历了破产和解程序的债务人，最终仍免不了被宣告破产的命运。不仅如此，破产和解制度本身并不对有优先受偿权的破产债权予以限制，在许多破产案件中，具有优先受偿权的破产债权往往能够得到无条件的的全部满足，而破产企业则难于恢复生产经营能力和正常进行生产经营活动。再者，破产和解在程序机制的设制中，大多没有脱开破产宣告的固有模式。破产制度本身，并没有为破产和解功能的正常发挥提供更多的现实性和可能性。这在很大程度上决定了破产和解的被动性和滞后性。因此，破产重整制度这种在本质上更优越、更富生命力的破产法律制度便应运而生。毫无疑问，破产重整制度赖以产生的直接动因，就是为了克服破产和解制度的诸多缺陷，使的对债务人的救济，不仅可以恢复其清偿能力，更可以恢复其生产方式经营能力，从而在根本上解决债务人所面临的经济困境，使破产预防的程序目的真正落到实处。由此看来，现代破产法融进破产重整制度基本宗旨不仅在于维护债权人的合法权益，甚至也不只在于保障债务人的合法权益，而是以社会利益为本位，着眼于社会经济的客观结构和动态平衡。同时这也从一个侧面反映了现代国家生产社会化程度的日益提高，法律调整本位由个体向社会的逐步转变，以及国家力量和社会力量对私人经济活动的干预和渗透。正因为如此，破产重整制度在现代各国破产法上逐渐形成，或者渐臻完善，普遍出现出日益发展的趋势。

二、我国的破产重整制度

（一）破产重整制度的体现及适用范围

由此可见，《企业破产法》确定申请破产整顿的主体范围，系全民所有制企业的债权人申请破产的案件，全民所有制企业的债务人申请破产的案件不适用和解整顿程序；《民事诉讼法》确定的申请破产和解的主体范围系非全民?有制企业法人，并未明确和解程序中整顿程序的存在，亦未明确在债权人申请破产的程序中债务人可以提起和解程序，以及债务人申请破产的案件中债务人也可提起和解程序。此外，《企业破产法》明确规定了企业和解整顿的程序，并将和解与整顿程序合二为一。而《民事诉讼法》仅规定了企业的和解程序，并未对企业整顿程序加以规定??br>事实上，破产程序中无论是对于全民所有制企业还是非全民所有制企业整顿都是非常必要的。他不仅仅是将濒临破产的企业通过整顿而达到复苏的目的，还有可能在通过整顿而未达到复苏目的之情况下，通过整顿增加债务人的资产数额，同时，在一定意义上也增加了债权人的破产分配的数额。实践中，往往忽略了后一种可能的存在，一味地强调债务人是否已达到资不抵债、债务人是否申请和解的条件。

但是，应当注意，我国现行法所称整顿，在适用范围、条件、程序等方面，均不同于公司重整制度。

（二）我国破产重整制度的特点

1、我国破产重整专指破产程序中的重整，因而它属于一项破产制度

在西方尤其在英美国家，其破产重整既可发生于破产程序中，又可出现于破产程序之外，此二者构成了它们重整制度的双轨机制，并且同非破产型重整区别开来。

我国企业破产法只有限地规定了破产重整制度，也即通过重整原因与破产原因的等同化、重整程序破产化，破产程序外的重整由此失去了产生的可能性。

2、重整与和解在我国企业破产法中被联为一体

三、破产重整制度与和解制度的比较

破产对经营失败者是不得已而采取的措施，破产会产生一些消极影响，例如债权的不完全满足，债务人经营事业终止，财产被析分造成企业职工失业，影响社会安定等等。因此，破产预防制度就成为破产法中必不可少的部分。破产预防制度分为两类，即和解制度与重整制度。

（一）我国破产重整（整顿）制度与破产和解制度的关系

1、和解是整顿的前提，整顿是和解成立的必然结果。债权人申请宣告破产的债务人力图经过整顿复苏而能够清偿债务，首先必须同债权人会议达成和解协议，只有和解协议生效后，整顿才能够进行；与之相应，和解协议生效后，债务人必须进行整顿。没有和解，就不会有整顿。和解与整顿是破产程序开始后避免破产宣告的不可分割的两个阶段。

2、和解与整顿是两个相对独立的程序。和解是破产程序的组成部分，只能在破产程序开始后进行，达成和解的过程是破产程序进行的结果，和解的成立导致破产程序的中止。和解因破产程序的中止而完结。破产程序中止后，债务人开始进行整顿，整顿机构是政府行政机构，或者国有资产管理机关，或者国有资产授权管理的机关。整顿是相对独立于破产程序之外进行的活动，不是破产程序的组成部分。

3、整顿是最终实现和解目的的手段。和解制度本身只着眼于调解债务人和债权人之间的债权债务关系，并不去关心债务人如何改善自身的经营以图复苏；和解成立后，债务人如何采取措施履行和解协议，或者由和解协议加以规定，或者由债务人自己决定。将和解与整顿制度结合在一起，实际上要解决债务人实现和解目的之手段的法律化和程序化，给债务人履行和解协议增加了采取措施改善经营的义务。债务人不能进行整顿或者整顿不能达到目的，则和解终结，法院裁定宣告债务人破产，继续进行破产程序。

（二）破产重整制度与破产和解制度的异同

归纳起来，二者的相同之处有：

1、程序目的相同。如果说破产和解是对传统破产法的第一次否定，那么破产重整则是对传统破产法在更高层次上的背离和重塑。其目的均在破产清算程序之外，引进破产预防的程序机制，从而使破产法在更大系统上臻于完善。因而从法律部门的性质上看，破产和解法与破产重整法皆属破产预防法的组成部分。

2、程序性质相同。作为预防破产的法律程序，二者均在非讼的前提和状态中伸展和延伸，因而均属非讼事件范畴，均采取当事人申请主义的程序启动原则，在法律规范不敷使用时，均可准用民事诉讼法的规定。

3、均以意思自治原则为程序推进的基础，尽管在和解与重整中，法院行使司法裁量权的能动性及其比重大小有所区别，和解之能否达成、重整之能否进行，无不以当事人及其他利害关系人的意思自治和共同合意为基础。这部分取决于其非讼性质，部分则是由于他们所调整的毕竟均属私权关系的缘故。

但相同点是在相异点的背景下反衬出来的，二者在如下方面均有着不同：

1、直接目的不同。尽管预防破产为二者所共同的终极目的，但在直接目的上二者显有区别。破产和解是通过债权债务关系的在调整来维持债务企业的法人人格于不坠，从而实现预防破产的目的，具有消极性和外在性的特点；破产重整的目的则更深入一层，不仅在于消极地维持债务企业的法人人格，而且深入企业内部，寻找其深层“病因”，采取有效对策，从而使债务企业重获健全的生产经营能力，收取治标与治本的双重功效，因而具有积极性和内在性的特点。

2、适用对象不同，破产和解的适用对象与破产清算的范围一致，较之破产重整远为宽泛。除美国等极少数国家破产重整的适用对象，不仅包括公司，而且还包括合伙与个人外，多数国家的重整制度均以公司为对象严格其适用范围。

3、申请权人不同。二者尽管同样采取当事人申请主义，但和解一般只有债务人才能成为申请权人，而重整理论上除债务人之外，具备一定条件的股东和债权人均有申请权。

4、利害关系不同。就维护的利益关系而言，和解程序是在债权人和债务人的对立状态下进行的，而从维护债权人利益为主；重整程序则是在债权人和债务人的同心协力状态下进行的，能够对债权人和债务人双方利益做到统筹兼顾。

6、担保债权的实现方法不同。和解协议固有强制力，但不影响有财产担保或者享有优先权的债权人实现其别除权。在重整程序，所有的债权，无论其性质如何皆一律平等，别除权的行使均告停止，担保债权人或优先债权人若不参加重整程序则不得实现其权利。

7、效力不同。重整的法律效力高于和解。和解程序开始后，可以转而开始重整程序；重整程序开始后，则不得转而开始和解程序，而且正在进行的和解程序亦瞬告中止。

四、破产重整程序制度的改革与完善

（一）建立具有中国特色的破产重整程序制度

1、破产重整的程序基本构造

（1）申请程序

（2）裁定前的审查准备阶段

（3）申请的裁定处理

（4）重整程序中的特殊机构

其中第（4）项，重整程序中的特殊机构其实是一个焦点问题，它决定着重整程序的价值取向，负载着重整程序的立法模式。例如：重整人、重整监督人和关系人会议。重整人即主持、指挥重整程序的特殊机构，其职权范围大同小异，性质上都是由法院所选任的、在重组期间负责公司业务的经营管理和公司财产的占有处分，以及拟定、提出、执行计划的重整公司的实际负责人和业务执行机关，相当于公司重整前的董事会，犹如破产清算程序中的破产管理人或破产清算组。重整监督人即公司受重整裁定后的必设的监察机关，相当于重整前的监察人，其职责在于对重整人的重整工作进行监督和指挥。但其本身又须受法院监督。法院对有违反职务或不服从法院监督的重整监察人，有随时改选的权利。重整监督人由法院从对公司业务具有专门学识及经营经验的自然人或法人中选任。但是，对重整案件有利害关系者不得被选任。在实务上，以律师、会计师或相关金融机构选任担任者居多。关系人会议即重整程序中的又一特殊机构，类似于清算程序中的债权人会议。但同债权人会议相比，它有两个特点：一是组成人员不以债权人为限，此外还包括股东，采外还包括股东。所谓“关系”，其外延乃兼指优先债权人、有担保债权人、无担保债权人及公司债的债权人和特别股股东、普通股股东以及其他利害关系人而言。二是会议目的不仅对各利害关系人的共同事项作出决议，而且主要是为了表决重整计划，对公司业务形成决议，从性质上讲，关系人会议的存在价值已突破其自身的意思协调范围，一跃而成为重整公司的最高决策机关，相当于公司重整前的股东会，是公司在重整期间的意思机关，具有法定性和临时性的特定。

2、破产重整计划的提出与实施

从上述重整人所承担的义务可以看出，重整人作为主持和指挥整个重整程序的特殊机构，其重整计划的提出应当是重整人，但不局限于重整人。例如：债务人、债权人、重整受托人股权持有人等等。

（2）重整计划的实施

重整计划经法院认可，其执行遂提上议事日程。重整计划的执行主体为重整人或财产管理人或“占有中的债务人”，任何个人和组织均不得对其职务横加干涉。至于执行重整计划的具体要求有许多，但概括起来可归结为以下四大原则：一是效率原则。此一原则包括三层含意：①是重整人在重整计划批准后，应当及时将它付诸执行；②是重整计划的执行应当讲求效率，迅速且不间断的进行；③是重整计划应当在计划所确定的重整期间内执行完毕二是集体执行原则。重整人有数人的情形，就重整工作的执行，应当执行民主集中制原则，按过半数的多数意见统一进行，而不是各行其是。三是全面执行原则。重整人应当按照重整计划，全面地、适当地执行，而不是私自更改行之。重整计划的执行范围应当严格在重整计划之内。四是情势变更原则。在重整计划的执行过程中，若发生不得已的事由需要变更计划规定的内容时，法院可根据重整人、债务公司、重整债权人、重整担保权人或股东的申请，变更重整计划

3、破产重整程序的终止与完成

重整程序不是所有濒临绝境的公司企业一经适用了它，即能起死回生，相反，通常的情形却是事与愿违，重整程序未能达到预期目标而提前结束，此即重整程序的终止。亦称重整失败。一旦重整失败，法院将作出终止重整程序的裁定，该裁定一经生效即产生将一切程序及权利义务恢复到重整程序开始之前的状态的效力。

所谓重整程序的完成，乃指重整人在重整计划所确定的时间内，按照重整计划完成了重整工作，达到了维持公司失业、振兴公司营业、恢复公司清偿能力的重整目的。重整人完成重整工作后，应当通知、公告并召集重整后的首次股东大会。首次股东大会的召开。标志着重整公司自此恢复常态。法院将在重整人及恢复常态的公司管理机构的申请下作出重整完成的裁定。

（二）破产重整程序制度的完善

1、明确破产重整程序与破产清算程序及破产和解程序在破产法律制度中的关系

破产清算程序、破产和解程序以及破产重整程序构成了现代破产法律制度的三块基石现代破产法律制度就是由清算、和解与重整这三方面内容整合而成的，这三部分内容在一定意义上说是共生共存，缺一不可的。所以，现代意义上的破产，是一个包含三层含义的中和概念，而远非“破产还债”这一层含义了。这是现代意义上的破产与传统意义上的破产的一个质的区别。但是，重整程序与破产清算、破产和解三者之间应如何处理？对此可以设想三种模式：第一种是，将清算、和解与重整依其通常的逻辑顺序予以纵向排列，使他们之间形成一种先行后继的纵向推进关系。第二种是，将清算、和解与重整三者并列，他们都统一在破产程序这个大概念下，在破产程序开始之初，由当事人选择适用。第三种是，将清算与和解并列，成为破程序开始的两种方式。笔者认为，第二种方式与第三种方式本质上是一致的。但是，相对来说，第三种选择模式比较科学，也更符合实际需要。因为，和解原因与重整原因并无区分的必要，它们均可界定为“有不能清偿到期债务的可能”。当然，符合清算条件的也可以成为和解或重整的原因。既然启动破产程序的原因只有两种类别，那么，逻辑上，破产立法仅需赋予当事人两种类别的程序选择权就足够了。当事人在破产程序启动之初，符合清算条件的，即可以申请清算程序，也可以申请和解程序，不符合清算条件，但符合和解或重整条件的，当事人只能申请和解程序。如果当事人需要启动重整程序的，则应先申请和解，再申请转化为重整程序。当事人之所以不得直接申请重整程序，原因就在于重整是以和解为前提条件的，当事人在申请和解程序后如果达不成和解协议，则重整程序无法进行，反过来，如果当事人达成了和解协议，但是无申请重整之意，和解程序就告终结，所以重整程序是在和解程序之后才产生的一个概念。因此，正确理解重整程序在破产法律制度中的地位，对我国将来制定破产法在处理清算、和解与重整的关系问题上有着非常重要的现实意义。

2、明确破产法中的重整程序不仅适用国有企业，同样适用非国有企业

如前所述，和解与重整制度在《企业破产法》中紧密地联系着，和解与重整在我国破产立法思想上是不可分离的。这一点充分反映了我国破产立法的特征。企业法人破产还债程序当然也应贯彻此种立法思想。不仅如此，后者也规定了破产和解制度。这为破产重整制度的相伴而生提供了一个有力的佐证，破产重整制度无疑蕴涵于破产和解制度的立法意图之中了。由此看来，非全民所有制企业法人被申请破产后，无疑也同样适用破产重整制度。

然而，非全民所有制企业法人所适用的破产重整制度在内容和程序上均不能等同于全民所有制企业。这种区别就表现为以下几个特点：A、重整与和解具有相对的分离性。重整必须首先达成和解，但和解并不必然导致重整。B、重整申请的提出者和主持者，都不再是企业法人的上级主管部门，而是一定范围内的利害关系人以及专门设立的组织机构。

3、建立专门监督破产整顿程序的机构，是破产企业重整的必要保障，也是执行破产法的最有效的途径

只有制定破产重整监督人制度，确定破产重整监督人的权利义务范围，对重整进行经常性监督，并根据重整的进展情况，适时召集债权人会议，听取有关企业重整的情况报告，才能减少行政干预，才能有效地将企业重整的内部关系与外部关系相结合，最终达到重整的目的。此外，制定关系人会议即企业职工代表大会、债权人会议及股东等会议制度，充分发挥关系人会议的监督作用。企业的破产重整是关系到企业生死存亡的大问题，关系到企业每个职工的根本利益，也关系到每个债权人及股东的利益，因此，企业破产重整方案应当经过企业职工代表大会、债权人会议及股东会议的讨论和表决，企业破产重整方案的实施也应受到关系人会议的监督。

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