对于破产申请人的范围，各国的规定不同，大致有三种做法：一是把破产申请人的范围限定在债权人和债务人，监管机关无权向法院提出银行的破产申请，如我国《破产法》(试行)(第7、8条)规定：“债务人不能清偿到期债务，债权人可以申请宣告债务人破产”、“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”，我国《商业银行法》第71条规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”，仅赋予了监管部门同意权，并未明确其有申请权;二是除了可由债权人和债务人提出外，监管当局或其指定的接管组、清算组也可提出，世界上大多数国家都采用这种模式。
如1998年颁布实施的新《英格兰银行法》规定，金融服务管理局可以向法院申请银行进入行政程序或破产程序。日本1996年以前只有金融机构本身、股东和债权人才能向法院提出机构重组方案。1996年后，根据《金融机构重组特别方式法》，如果金融机构破产的可能性很大，则监管当局(包括大藏省、有关地方政府)可以提出对金融机构的重组和破产申请;三是将银行监管机关作为唯一的破产申请人。如保加利亚银行破产法的第8条第1款即规定：针对一家银行的破产程序应在保加利亚国家银行(保加利亚的中央银行，保加利亚货币当局和金融监管当局)根据银行法第21条第2款撤销该银行的经营许可证的基础上发动;该条第2款规定：只有中央银行有权力向法院提出针对某一银行的破产程序的申请。此外，奥地利(奥地利银行法第82条第2款)、德国(德国银行法第46条第2款第2项)等国家亦有相同规定。
从破产的及时性考虑，银行监管当局作为破产申请人是必要的。第一，银行监管人是各银行的业务监管机构，其监管活动贯穿银行始终;而且，银行监管机构的雇员也是熟识银行专业的专业人员，银行监管机构作为专业机关可以利用自身独特的地位和能力，准确查明银行的真实经营状况，及时决定是否申请银行破产。而银行自身作为债务人通常不愿意申请破产，银行的主要债权人为数众多，且由于信息不对称，难以准确观察到银行的真实经营状况，尽快作出是否申请破产的决定;第二，由于银行监管人地位相对超脱，其业务着眼点也不仅限于保护银行债权人利益，还包括对国家宏观经济环境的影响。因此银行监管人的决定会考虑到当时金融形势及需要，所以更为理性。至于有无必要将监管机关设为唯一破产申请人，则有必要作进一步分析，在将破产申请权同时也赋予银行自身和银行的债权人的情况下，那么，由于银行的债权人没有机会全面掌握银行的真实信息，就有可能出现在银行出现小的经营波动，完全可以通过内部整理加以治疗的时候，由于债权人害怕发生损失而急于申请债务人银行破产。
这样极易引发恐慌心理，出现挤兑风潮，给问题银行带来灭顶之灾。显然不利于保护公众利益和金融体系的稳定。而如果把监管机关作为唯一申请人，则在问题银行本已出现破产银行而应当被申请破产时，很可能会因为监管机关的懈怠而使形势进一步恶化，错过重整或清算的最佳时机，最终损害债权人的利益。综合考虑，笔者认为将债权人、债务人和监管当局均列为申请人，同时规定将破产原因的裁量权与破产申请的同意权赋予监管机关较为合理。这样既可调动各方力量对银行进行监督，又能避免盲目或恶意破产申请带来的不必要的恐慌和损失。当然，这还要考虑本国银行体系的特点、债权人法律意识、银行监管水平以及法律部门相协调等因素。
