答：自1995年以来，新破产法草案在职工债权与担保债权的清偿问 题上，一直延续了已有立法的方案。担保债权是以特定财产为担保的债权，无担保债权则不涉及任何特定财产，而是以债务人的除担保物以外的其他财产作为偿付来 源。职工债权属于无担保债权，它更多的时候只在无担保债权系列中处于相对优先的地位。在2004年6月提交给全国人大常委会审议的企业破产法草案中，明确 规定了担保债权的别除权地位。所谓别除权，是指可从破产人的特定财产中，先于破产债权人得到债权满足的权利。
在市场经济条件下，企业的最大债权人是银行。正是由于银行的信贷支持，企业 才能够不断地扩大生产、改进技术、开拓市场、发展壮大。银行为降低信贷风险，一般只会对信用良好的贷款申请人放贷，而借款人证明信用的最主要方式就是提供 财产担保。这样，银行成为企业的最主要的债权人，而银行的大部分贷款为担保债权。
刚刚颁布的《企业破产法》明确规定，在债务人的所有财产中，担保债权在担保 物上享有最优先的受偿的地位，无担保的财产和偿还担保债权后的剩余财产，在支付破产费用以后用于破产分配。在破产分配中，职工工资和劳动保险费用等职工债 权处于最优先的受偿地位。这样一种被媒体称之为“银行优先”的法律安排，找到了职工合法权益与市场交易安全的平衡点，得到了普遍认可。
事实上，在新破产法制订过程中，就职工债权是否应当优先于担保债权的问题曾 经发生过激烈的争论。这一争论在很大程度上与1994年以来实行的“政策性破产”有关。根据有关文件的规定，为了在国有企业破产时妥善安置职工，保持社会 稳定，企业以土地使用权作为抵押物的，其转让所得首先用于破产企业职工的安置；处置土地使用权所得不足以安置职工的，不足部分依次从处置无抵押财产、其他 抵押财产所得中拨付；抵押权人未优先受偿部分，参加一般债权的清偿分配。不过，按照一般理解，这种规定只是在特定时期就特定问题采取的权宜之计。实践证 明，在以往的“政策性破产”实践中，银行的债权损失在一定程度上是由中央财政直接或间接承担的，而中央财政承担的损失则是由消灭亏损源而节省的财政资源填 补的。可以说，这种措施是国有经济内部分配改革成本的策略性安排，而不是建立市场经济秩序的制度性安排。
在新破产法草案审议期间，更有人建议将职工债权置于绝对优先地位。其基本方 案是：担保物变现所得必须等到职工债权清偿完毕后才能对担保债权清偿；如果无担保财产不足清偿职工债权，必须将担保物变现所得首先用于清偿职工债权；清偿 后若有剩余，则剩余部分用于清偿担保债权。这实际上是沿袭了以往“政策性破产”的做法。如果采用这一方案，将会对我国的经济生活产生重大的消极影响。
首先，这种方案将导致担保权的公信力下降，进而导致担保债权的预期清偿率降低和银行的不良资产预期值提高。其间接后果是将使我国商业银行在国际上的信用等级下降，融资能力削弱。
最后，提升职工债权的清偿地位也可能成为企业破产逃债的又一途径。尤其是尚 未改制的国有企业，有可能采取类似“做大职工债权——申请破产——职工依据优先权取得企业主要资产——职工以所得资产集资——企业在所有权改变后获得再生 ——企业对银行的债务消灭”这样的方法，进行破产逃债。其结果，一是恶化银行资产，二是恶化银企关系，三是恶化市场信用。这三条加在一起就意味着我国经济 运行环境和企业生存环境的更加恶化。
其实，保障职工的利益不仅仅是获得债权清偿利益，至少还有以下两点需要考虑 进去：第一，就业利益是职工的长远利益和根本利益。如果破产法的制度安排导致企业的生存条件恶化，最终结果必然是大量的失业。第二，国家的经济发展是包括 职工在内的全社会的根本利益和长远利益。如果破产法的制度安排导致我国经济运行环境的恶化，最终将导致全社会的福利降低，这其中当然也包括职工的福利降 低。
一般来说，在职工债权优先于担保债权的情况下，银行的债权损失很难从其他渠 道获得补救，而在担保债权优先于职工债权的情况下，职工的债权损失可以通过社会保障制度等多种渠道加以救济。我们期待着对破产企业职工进一步保护措施的陆 续出台，同时也期待着法律进一步强化对经营者的责任追究措施，以此来遏制恶意拖欠职工债权事件的发生。
作者:中国政法大学民商经济法学院院长、教授、博士生导师全国人大《破产法》起草工作组成员
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