因无名氏身份无法确认,公安交警部门联系不到其近亲属,致使无名氏受害人及其亲属未能在诉讼中维护自身合法权益。目前,全国各地已出现由公安交警部门、检察机关、民政局、社会救助基金管理机构等部门代为行使权利救济情形。那么,到底哪一个“机关或者有关组织”[①]是经过法律授权后代为起诉,人民法院可以受理的呢?
(一)公安交警部门。2005年公安部《交通事故处理工作规范》第74条规定:“对未知名死者的人身损害赔偿,公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿款交付有关部门保存,其损害赔偿权利人确认后,通知有关部门交付损害赔偿权利人。”实践中,常有公安交警部门依据此规定,代替无名氏家属与肇事者签订调解书,并收取死亡损害赔偿款。如山东就是由公安交警部门代收死亡损害赔偿款,江苏有部分地区也采取此做法。
由公安交警部门代无名氏及其家属维权,弊端是显而易见的。
1.没有法律依据。《交通事故处理工作规范》第74条仅规定公安交警部门需将赔偿款交付有关部门,对肇事者不赔偿的并没有主动起诉权,且对“有关部门”没有作出明确规定。2009年1月1日新实施的公安部《交通事故处理程序规定》已删除了此前的第74条规定。在第74条规定已经失效的情形下,公安交警部门为无名氏维权已然不妥。
2.影响公正处理。公安交警部门要负责交通事故案件的受理、调查取证和责任认定,根据“做裁判员不能做运动员”的司法原则,其不能成为代无名氏维权的适格主体。一方面,因无法查清无名氏身份,公安交警部门可能对事故现场调查取证或者在交通事故责任认定时,作出不利于肇事者的结论。另一方面,考虑到结案率等考核指标的影响,公安交警部门也可能会为了早点结案跟肇事者“妥协”,降低肇事者的赔偿金额,从而损害无名氏家属的合法权益。
(二)检察机关。近年来,全国各地出现多起由检察机关替无名氏维权的案例。检察机关主要是依据《刑事诉讼法》第99条规定[②],以刑事附带民事原告人的身份向法院提起刑事附带民事诉讼。如2010年6月,山西出现了全省首例检察机关以原告身份为无名氏主张权利的公益诉讼案件。山西娄烦县人民法院判决肇事者辛某某犯交通肇事罪,赔偿无名氏家属丧葬费和死亡赔偿金等共计10万余元。
此类由无名氏死亡引发的代位索赔案件,检察机关显然不适合担当刑事附带民事诉讼原告人。
1.立法上没有明确规定。我国《刑事诉讼法》仅赋予检察机关在国家、集体财产遭受损失后可提起公益诉讼,而无名氏死亡损害赔偿属于以个体权利为特征的弱势群体利益诉求,并非是国家和集体财产的损失,所以检察机关不能充当原告人为无名氏索赔。对此,法院的态度也十分明确。最高人民法院原副院长苏泽林曾言:“近年来出现了作为国家法律监督机关的人民检察院以原告身份提起的民事诉讼。对于此类诉讼,目前人民法院尚无受理的法律依据。”
2.公权不得非法侵越私权。公权力部门权力运行的法则是“法无明确授权即不可”,而不是“法无禁止即可为”。检察机关作为原告参与诉讼,肇事者往往会处于劣势地位,导致诉讼双方地位严重失衡,从而影响诉讼的最终公正,因此检察机关作为公权部门不能随意扩大自己的权力。
(三)民政局。当前,最普遍的权利救济就是由民政局及其下属救助站代无名氏维权。民政部门作为维权者,有一定的法律依据。国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定:“县级以上人民政府民政部门对流浪乞讨人员负有救助的职责,并对救助站进行指导、监督。”有观点认为,民政部门对流浪乞讨人员的救助,不仅是要保障流浪乞讨人员的基本物质生活,还包括在他们遭受人身侵害时提供法律救助,即拥有代他们主张损害赔偿的权利。
司法实务中,争议最大的就是民政局及其下属救助站能否以原告名义替无名氏索赔维权。国内著名的两起民政局为无名氏维权案件,分别是江苏省高淳县民政局以原告身份提起诉讼和湖南临湘市救助管理站把肇事司机所在单位和保险公司告上法庭。其中,前一个案件法院以原告主体不适格为由驳回起诉,后一个案件法院以判决形式承认了民政局的诉讼主体资格,判决被告支付赔偿款15万余元。法院对此截然不同的态度,也反映了一个事实,即民政部门替无名氏维权并不恰当。
1.缺少法律法规的明确授权。依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定的“救助职责”,应该只限于保障流浪乞讨人员的安全和基本生活,即提供食物、住处、助其还乡、医疗救治等,并没有其他方面的概括授权。而政府行政权力来源于法律的直接授权,不能靠对法律进行扩张性的解释和推理获得,因此不能依据第4条规定就推论出民政部门有替无名氏维权的权利。
2.违背对弱势群体的救助保障原则。由民政部门充当原告进行索赔,会让民众产生这样的疑问:流浪乞讨人员本因民政局救助措施不到位和管理疏忽而致死亡,死后民政局又代表无名氏维权提存保管赔偿款,这会使民政部门陷入舆论谴责和道德危机。这样的情形,显然与法律救助保障的原则不相符。
(四)救助基金管理机构。国家财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部五部联合制定颁发的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(以下简称《试行办法》)经国务院批准后,于2010年1月1日正式实施。自此,我国道路交通事故社会救助基金制度初步建立,全国各地社会救助基金管理机构也纷纷设立。2010年3月,浙江省象山县道路交通事故社会救助基金管理办公室以原告名义,向肇事者赵某索赔31万余元,首开由社会救助基金管理机构作为原告代无名氏索赔的先例。最终法院认定,赵某承担17万元的赔偿责任。
社会救助基金管理机构具有公益救助性质,其最适合担任代无名氏维权的角色,但目前也存在诸多法律难题。
1.仅规定对垫付的医疗费用和丧葬费用享有追偿权。《试行办法》第24条规定:“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后,应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”此规定以法律的形式确定了救助基金管理机构可以自己的名义起诉肇事者,但依据的只是民法中的追偿权,追偿款也仅限于为无名氏垫付的医疗费用和丧葬费用。
2.对肇事者不主动赔偿的没有规定主动起诉权。《试行办法》规定的社会救助基金管理机构履行的四大职责[③]并不包括主动起诉权,而各省市依据《试行办法》制定的适用于本省市的暂行办法,虽然大都规定了社会救助基金管理机构可以提存保管死亡赔偿款,但对于肇事者不主动赔偿的情形,救助基金管理机构也没有主动起诉索赔的权利。如《重庆市道路交通社会救助基金管理暂行办法》第51条规定:“交通事故结案前,公安机关交通管理部门、高速公路执法部门机构应当督促交通事故责任人或者其他赔偿义务人向基金管理中心缴纳死者丧葬费和死亡赔偿金。”对不主动赔偿的肇事者,社会救助基金管理机构只能“督促”,而不能以自己的名义向肇事者起诉索赔。
综上,因为无名氏死亡损害赔偿案件的特殊性,公安交警部门和检察机关显然不能成为此类案件的当事人一方,而民政部门也因为行政权力的限制,不适宜担当为无名氏维权的权利主体。因此,由社会救助基金管理机构作为原告替无名氏索赔维权是最符合法理和法律规定的,但还需要进一步完善救助基金制度。
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