BOT是英文(Build-Operate-Transfer)“建设——经营——移交”的缩写。其典型模式为:项目所在地政府,通过特许权协议,在规定的时间内,将特定基础设施的特许权授予投资方组建的项目公司,由项目公司负责该项目的融资、建设、运营和维护。特许期满后,项目公司将该项目的设施无偿移交给项目所在地政府。
大量的外资和国内民间资本对投资能源、环保、水务等基础设施愿望强烈,却面临法规、政策障碍。上个世纪80年代,深圳“沙头角火力电厂”在全国率先引入BOT投融资方式,解决了政府想建设基础设施却无资金的窘境,也为大量外资和国内民间资本解决了出路。对政府而言,无需资金投入,只要授权,若干年后即可无偿得到基础设施项目,因此,BOT投融资方式被各地方政府所青睐。如今,污水处理、能源开发、环境治理等领域处处可见BOT投融资方式的身影。但是,在实践中BOT投融资方式却碰到了种种难题。
诚如北京金州工程有限公司高层人士所言,在融资方面,银行对于“项目融资”大多都在进行研究、观望,特许经营协议要求项目公司不能用收费权等进行质押融资……
BOT投融资方式在实际运作中已经产生很多变异,如BOOT(即建设、拥有、经营、移交)、POT(即购买、经营、移交)、BTO(即建设、移交、经营)等,各种模式的操作实践使得现有法律规范显得较为苍白。
BOT投融资方式引进我国之初,大体上是由外商投资运营,2001年12月,当时的国家计委发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》,国内民间资本才真正被允许以BOT投融资方式参与基础设施建设。目前,我国专门规定BOT投融资方式的法律文件主要是:1995年外经贸部《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(以下简称“外经贸部通知”);国家计委、电力部、交通部联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(以下简称“三部委通知”)。文字简短的两个“通知”难以解决投资动辄数亿元、经营数十年的BOT投融资项目在运用中可能面临的诸多问题。