“两权”改革：中国审判运行机制的微观样本思维导图

同游生死

2023-04-04

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“两权”改革：中国审判运行机制的微观样本

论述分析

据说，“向日葵”曾经备受唯美至上主义者的青睐，因为艺术家们看到了它无与伦比的硕大和高贵，“疯狂天才”梵高的代表作就是为人称颂的名画《向日葵》，乔耐基甚至形容“她们看

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据说，“向日葵”曾经备受唯美至上主义者的青睐，因为艺术家们看到了它无与伦比的硕大和高贵，“疯狂天才”梵高的代表作就是为人称颂的名画《向日葵》，乔耐基甚至形容“她们看上去总是在思考”。

记者采访时观察到，成都中院“两权”改革的系统页面用朴实无华却让人觉得温暖、向往光明的向日葵精美设计，盛开的向日葵平铺了大半个屏保，上空辉映出一丝丝升腾的金光，或许隐喻着制度设计者对未来的憧憬与希望。

“两权”运行机制操作平台一启动，向日葵便像画卷一样打开，审判组织、审判人员、审判辅助人员的90项审执责权点，院长、庭长、审委会专职委员的135项审执管理责权点在系统里界定清晰；审判委员会审理的15类案件、经院长审核应当提请审判委员会审理的12类案件、必须由副院长审核的11类案件一目了然。

机制锁定的系统下，疑难、热点、评估、拍卖、执行等极易引起司法不公诟病案件及批示、督办案件都不再可能是法官一个人说了算，而必须是在管理的平台上像“企业生产线一样”流水进行。

近三年的“两权”改革，成都中院设计者们不断地在节点上打磨细化，最后通过几十个软件将理念高度浓缩升华，使审判流程公开透明，统一纳入到审判管理这个“中控”系统，而系统像“中枢”神经一样，延伸到每个案件、点到每个法官身上。

“审判组织必须对自己的裁判负责，如果合议庭与院、庭长意见不一致，谁也说服不了谁，案件提交审委会讨论决定。审委会可以改变合议庭的决定，如果改错了，由审委会承担责任；如果院、庭长在自己的管理权限内，坚持要求合议庭按照自己的意见改，必须记录在案，改错了，由院、庭长承担责任。”成都中院院长牛敏如是告诉记者。

他说，改革就是让权力的行使“有行必有据，有为必留痕，有权必受限，有责必担当”，使“本院认为”真正成为反映法院集体智慧的司法产品。

动因

我们都知道，无论是大陆法系还是英美法系，各国法院基本都采取单一制的定案方式，在同一审级中，司法裁判由某一确定的主体(法官或合议庭)作出。英美法系国家虽然有陪审团参与审理，但裁判最终仍由主审法官或合议庭(上诉审)独立作出；某些大陆法系国家虽然在同级法院中设置有不同的裁判主体(如法国除合议庭外，还有重案合议庭、联席合议庭等)，但各主体彼此间处于平行状态，在同一案件中互不交叉。

而我国法院审判运行中存在着一个与其他国家所不同的重要特性，是多主体、层级化的复合式定案机制。

审判组织从类别看就有独任法官、合议庭和审委会三种，从数量看除了审判委员会以外，一个法院往往有数以十计甚至数以百计的合议庭和独任法官，要保证众多的独任法官和合议庭统一、正确、公正地适用法律，不仅在全国是一件非常困难的事情，甚至在同一个法院内也是一件困难的事。

各主体对于裁判的形成，既可以通过明示、直接的方式，在程序内表达其意见；也可以通过间接、暗示的方式，以非程序化手段施以影响。裁判形成的过程往往伴随着各主体之间的相互博弈，无论是院长还是法官，既可以说权力很大，也可以说权力很小，权力的实际范围常常取决于各主体如何运用自己的权力。

正因为如此，在“本院认为”下所叙述的裁判理由以及以法院名义所作出的裁判，很大程度上可能既不反映合议庭意见，也不体现法院的集体智慧和机构的意志。有些案件甚至是舆论大哗后，院长才“如梦方醒”。

我国审判权运行机制的演进，有学者称也是经历了螺旋式的发展。

审判权在“一五”改革纲要发布之前，是以一种高度行政化的模式运行的。

因此，人民法院“一五”改革纲要强调“还权于合议庭”，提出“除合议庭依法提请院长提交审委会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判”，审判管理基本上被“边缘化”。

实践证明这种运行机制虽然符合司法理论，但并不完全与中国国情相适应，影响了司法的公信力，突出表现在同案不同判、案结事不了、裁判过程不透明、司法腐败现象滋生等等。

于是，人民法院“二五”改革纲要在坚持合议庭、独任法官负责制的基础上着重“强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责”，同时把“改革和完善司法审判管理”列入法院建设的重要内容。

但是由于审判权与管理权没有明确的界定，加上社会关注的热点案件增多，院、庭长不得不更多地关注个案的裁判结果，由此必然导致院、庭长审批案件方式和制度的恢复。

“一五”改革期间“从窗户中扔出去”的行政管理模式，用四川大学顾培东教授形容的语言表示，近些年却堂皇地“从正门中走了回来”。

我国法院审判运行机制实际上处于一种很尴尬的境地，一方面审判管理行政化色彩依然，另一方面合议庭和独任法官独立办案的呼声高昂，审判管理边缘化的危险依然存在。

如何找到一种既能符合法院独立审判和集体决策，又能把审判组织、院庭长权力都控制好；既能把审判管理的过程变成集中法官集体智慧的结晶，又能变成法院依法独立审判的有效机制？可以说是全国法院系统审判管理的盲点。

成都中院探索的“两权”改革，最高人民法院院长王胜俊肯定地说，“做的是应用文，解的是应用题”，实际上解决的就是法院的“内功”问题。

困惑

之所以有“两权”改革的想法，牛敏院长对记者说，是从他自己院长履职的困惑和对法院内部出现的权责错位现象思考中产生的。法院院长有三种角色：一是作为党组书记，贯彻落实党的路线、方针和政策；二是作为行政首长，履行行政事务的管理职责；三是作为院长，管理审判工作。

一般来说，院长的前两种职责运行机制比较清楚，且有党组会、院长办公会作为平台，在牛敏院长看来，后一种职责没有清晰的规定，存在“院长该怎么当”的困惑。

2007年4月，时任四川省成都市新都区委书记的牛敏，临危受命担任成都市中级人民法院院长。虽然有过政法委书记、公安局长等政法工作的经历，但牛敏坦言当时对法院的审判权与审判管理权的定位感到十分模糊，于是他认真请教分管刑事审判的一位副院长在审判工作中如何履职。

牛敏问：“杀与不杀、罪与非罪的案件上审委会讨论了，无期到有期徒刑的案子，又是由庭里负责，你是怎么管理的？”副院长答：“自己想到什么事即去过问一下，庭上、合议庭有事找过来，再去研究一下。”

这样一个简单的对话，让牛敏院长陷入了思索。他认为这样的管理是自发的、自觉的管理，不是规范的、系统的管理。

每个法官判案写的都是“本院认为”，盖的都是法院的红公章，不管是谁判的案子，出了问题，别人骂的都是法院，党委和上级法院找的都是院长。可现实情况是，什么案件什么事，下面想告诉你就告诉你，不想告诉你，你也很难知道。

法院内部实际出现权责错位现象，“权力在法官，责任在法院，压力在院长，院长越来越不好当。”

牛敏院长意识到，判决书中“本院认为”的裁判理由以及裁判文书上的法院印章，实际涵盖着各主体的不同作用以及各种不同的司法行为，要使判决书真正成为法院集体意志的结晶，就必须抓住“两权”的科学配置和依法正确规范公开行使，只有这样才能牵住法院审判工作的“牛鼻子”。

试点于是选择在成都市青羊区人民法院进行。

从“放权与收权”到逐步明确审判机构的管理职责并形成制度体系，结果显示，青羊区人民法院仅一年的时间，审判质效明显提升，审判质量指标得分从2007年上半年的77.65分排名19位上升到2008年上半年的84.41分排名第一；审判效率指标排位也有所提升；2008年上半年，在收案数同比下降12.46%的情况下，结案率同比增加19.99%；2008年上半年的改发率同比下降3.53%，信访投诉率从0.19%下降至零。

改革

这样的运行结果，增强了成都中院创新“两权”改革的信心。

“两权”即指审判权和审判管理权，前者是审判组织及审判法官的权力，后者是在审判组织的审判权和院、庭长的行政权之间形成的以指导权、监督权、审判资源分配权和上下级审判组织之间衔接为主要内容的既区别于审判权，又区别于行政权的一种权力。

成都中院“两权”改革的最大亮点就是明晰了这两种权力的界限，并形成两种权力既有效结合又相互制约的运行机制。

成都中院审管办主任吴红艳法官详细介绍了运行模式，就是通过“点、线、面”三个维度的管控，把分散的、个别化的审判及审判管理活动统摄于法院的管理之中。“点”上行使对案件实体的审核权，管住重点案、重点环节和重点人；“线”上把握对案件流程的监督，保证审判流程的顺畅运行；“面”上行使对案件的综合指导，以审判长联席会、案件通报分析会、案例评析会、案件质量评析会、信访情况分析会“五会”的形式，统一裁判尺度。

“两权改革实际上是用看起来繁琐、复杂的程序使审判流程更加简洁、高效、透明。”

牛敏院长进一步解释。具体来说，通过指标体系监测，如果发现某一类案件发改率比较高，系统会自动生成“五会”申请单，通过“五会”形成纪要来解决这个问题，统一这一类案件的法律适用。

为了给执行上最后一道保险，自2007年开始，成都中院还实行了“层级管理、分权制衡”的执行改革，将执行权细分为“实施权、裁决权、事务性权力和监督权”，执行案件流程分为“启动、调查、处置、结案”，承办法官如要采取查封、冻结等措施，必须通过电脑系统上报审核审批。

传统的执行法官权力过大、一条龙式的执行模式在成都中院因“两权”机制而一剑封喉，改革为法官套上“紧箍咒”的同时也穿上了“护身服”。

与此同时，该院建立了以“公正、效率、社会效果、审判技能、审判作风”五大指标为核心的考评体系，对外实行“开放式6+1”审判公开模式―――在通过互联网面向社会公开立案、开庭、裁判文书、诉讼证据资料、庭审录像、鉴定拍卖6类审判信息的基础上，深入研发了面向当事人的1对1的个案信息公开系统。

“探索审判权与审判管理权既有效运行又制约监督的审判运行机制”，牛敏院长感慨地说，“主要是协调，而不是控制，制度构建是核心，网上运行是关键。”

运行

“两权”改革新增了审判工作的管理节点与审批程序，增加了审批时间，更要命的是，法官还需要适应新的审判管理软件系统，这样的改革在运行中是否遇到过阻力呢？

现任成都中院审监庭副庭长邱寒坦诚地对记者说，“今年10月之前自己一直在民四庭任审判长，开始时确实有些法官对‘两权’改革有点抵触。以民四庭为例，全部承办人员需要对民事案件审判的25个工作节点、17个监控节点以及相关软件熟练操作，不是一件简单的事儿。”

但是运行一段时间后，法官已经离不开这个系统。因为绝大多数管理节点均是计算机自动生成，鉴定、公告、改发、督办案件等的报签、审批等程序也从原来的书面签发改为系统审签，监督管理更为方便，并不会因此导致承办法官工作量的大幅增长。

成都中院民一庭庭长王强对“两权”改革也是感受颇深。王强告诉记者，以前他过问一个案子，承办人问的第一句话就是“你是帮哪一方的？”

现在作为一个庭长，他必须时刻关注案件质效综合评估系统的数据指标，将管理重点校准在质效评估指标的“短板”上，“两权”改革成功地解决了这个“权责”问题。

“比如我发现某一位法官的质效下降了，我就要分析为什么会下降，我会针对每个法官的不同情况进行帮助和督促。法官自己也很关心绩效，因为这是年终考评的重要依据。”

王强说，“通过两权的节点控制，疑难案件必须提交院、庭长管理，但是提交之前，庭长要提出倾向性意见，疑难案件像‘找到了组织’一样，也缓解了承办法官的压力。如果现在把这个两权系统撤掉了，我真不知道该如何管理。”

记者在观看系统演示时发现，成都中院“两权”改革甚至将副院长主管不同业务庭的案件也全部纳入管理系统，真正体现了“管理者也被管理”。如果副院长主管的业务庭案件发改率高、信访率高、审判效率低，系统会将监控的情况告诉该副院长，要其注意分析研究。

那副院长的感受又如何呢？有过二十多年法院工作经验的成都中院副院长胡建萍表示，“管理方面的工作量肯定会增加，但最关键的是知道了怎么管理，知道哪些该管、哪些不该管、怎么管、管理的方式更加精确。”

争点

院、庭长通过管理权介入审判，是否会影响法官的独立裁判？审判管理权的称谓是否准确？是否定位为案件管理、法院管理或者审判服务更合适？法院的审判运行是否需要管理？这样的改革是否符合中国的审判规律？

以成都中院“两权”改革为主题的几次研讨会上，学界、实务界就相同的问题进行了多方论证，争议也在学者的理性化途径和法官的现实性思考之间展开。

事实上，质疑或否定审判运行管理的认识，很大程度上是基于对审判权“行政化”，亦即对院、庭长介入案件的实体裁判过程的担忧。

有些学者甚至呼吁，法院的裁判权应由合议庭行使，包括审委会在内的其他主体都不应对合议庭的裁判行为施加影响，尤其是院、庭长为代表的审判管理权主体，更不应染指裁判的形成过程。不少学者还把院、庭长对审判运行过程的参与表述为法院审判工作的“行政化”，由此提出“去行政化”的改革主张。

对于学界的这些争论，顾培东教授的观点是，把院、庭长完全排拒在实体裁判过程之外，是对审判资源的一种浪费，因为从实际操作情况看，院、庭长都是具有相当专业水准的法官，当明显触犯法律底线的裁决意见摆在面前时，良知和责任都不允许他们采取漠然的态度；但是如果肯定院、庭长在实体裁判方面的决定权，恢复院、庭长批案制度，不仅混淆了审判权与审判管理权的性质，也会伤害合议庭(法官)的积极性，更重要的是会破坏法院内的权力制约关系，滋长院、庭长对权力的滥用。

因而在顾培东教授看来，成都中院所秉持的主张，即“院、庭长可以参与和过问实体裁判，但其参与的范围、方式及效力应当受到限定”这种模式，更具有合理性和可行性。

中国政法大学王卫国教授谈了自己的看法，他认为，“一五”司法改革以后的方向是对的，遇到的瓶颈主要在于司法队伍的素质问题，通过审判管理将法官队伍素质，司法公信力提高以后，审判管理就要开始弱化，进一步强化法官的责任，赋予法官更多独立办案的权力。

西南政法大学校长付子堂教授认为，“两权”改革的实质是审判管理权的优质化，即王卫国教授总结的职权定位科学化、职权边界清晰化、职权行使透明化、职权关系协调化，是信息化时代中国特殊国情的必然要求，是深入推进司法改革的客观需要。

中央党校卓泽渊教授提醒说，“类似播下的是龙种，收获的是跳蚤的悲剧时时在我们身边重演，所以我们必须考虑价值目标怎么才能不异化。所谓价值异化，就是追求效率，结果没有效率；追求公正，结果破坏了公正。一项好的改革，相对应的管理体系、机制、措施和办法都要及时修正。”

面对学界“院、庭长行政权是否会加大”的隐忧，牛敏院长回应说，“成都中院两权改革运行机制的结果表明，院领导的管理基本是一个金字塔的结果，只占到8%，实际上有的案件是纳入线上的管理，更多案件是在面上的管理，点上由院、庭长管理的案件只占到8%到20%，主要的案件是在庭长这一层级进行管理。配套的案件流程监控系统和质量检查评价系统，确定了院、庭长必须管住的重点案件和关键节点。”

胡建萍副院长补充说，“管理是多维度的，管理不代表乱管，哪些案件应被纳入管理是明确规定的，不该管理的就不能随意干扰审判。由于现有审判管理系统的网上作业方式使整个流程一目了然，一旦有人对某项工作没按规定及时完成，院庭领导、审判长第一时间即可通过网上阅卷方式了解掌握，并及时敦促承办人、书记员履职到位。”

成都中院研究室主任何良彬介绍，“两权”改革在点、线、面上管的数量是一个辩证的关系，不是说管得越多越好，也不是越少越好，哪里出现了问题，就重点管哪里。院、庭长管理的重点会随着一段时期质效的情况进行合理调配，而不是一成不变。

机制

成都中院的这一改革举措不仅受到全国法院和专家学者的广泛关注，而且得到周永康书记、王胜俊院长等领导的高度重视。今年，经王胜俊院长亲自批准，最高人民法院专门成立了由最高人民法院研究室、审管办、司改办和四川、成都两级法院有关负责同志组成的“两权”改革指导小组。

负责牵头的最高人民法院研究室主任胡云腾多次到四川高院和成都中院调查研究后，很受启发。

他说，“两权改革构建了一个破解法院难题的系统工程或者说一个科学的审判权网络运行系统。这项改革符合中国特色社会主义司法制度的基本要求，推进了审判管理并超越了审判管理，解决了当前问题又构建了长效机制，适应了司法实践需要又不违背审判活动规律，做到了既有用又好用。”

四川大学顾培东教授经过反复研究、琢磨，推出结论，成都中院“两权”改革是塑造中国特色社会主义司法制度微观机制的重要探索，而微观层面的改革将有助于推动宏观改革的深化。

顾培东教授强调这方面的意义可以从经济体制改革的经验中得到印证。

我国经济体制改革在市场经济取向确立后，改革的重心即设定于微观基础的塑造，而微观基础塑造的着力点又在于理顺经营权与所有权关系、企业法人治理结构的建立，藉此培育出适应市场经济的微观主体。

顾培东教授说，“同样，我国法院的改革与创新也必须把审判运行机制的构建放在突出地位，因为这涉及到法院审判工作的全局。”

从另外一个角度来看，顾培东教授分析说，成都中院构建审判运行机制这一微观层面的改革，将衍生或引发出一些需要在宏观层面解决的问题。

比如，虽然院、庭长不能直接否定合议庭有关实体裁判的意见，但现行体制和环境中，法官的各种资源供给仍然在很大程度上受制于院、庭长，因此，院、庭长往往具有不可忽略的隐性权威，而对这种隐性权威的服从，容易损伤制度上的制约关系，这就需要重新审视法官职业化制度建设问题。